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I. Schutz der Belange Dritter
Ein Grund für die Ablehnung eines Informationsantrages kann der Schutz von Belangen Dritter sein, deren Informationen aus den verschiedensten Gründen bei den öffentlichen Stellen vorliegen können. Zielt ein Informationsantrag auf die Veröffentlichung dieser Informationen, steht dem Informationsinteresse des Antragstellers/der Antragstellerin, bzw. je nach begehrter Information, dem Informationsinteresse der Allgemeinheit das Interesse des Dritten an der Geheimhaltung seiner Informationen entgegen. Dieses Interesse an der Geheimhaltung der eigenen Informationen wird in bestimmten Fällen auch verfassungsrechtlich gestützt. Liegen der öffentlichen Stelle etwa personenbezogene Daten eines Dritten vor, streitet für deren Geheimhaltung sein aus der Verfassung abgeleitetes Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. In diesen Fällen trägt der grundlegende Ausschluss des Informationszugangs dem Umstand Rechnung, dass, nach den Worten des Gesetzgebers, der Staat nicht über die Rechte Dritter beliebig verfügen könne. Betrifft der Informationsantrag hingegen Informationen, die als geistiges Eigentum und/oder Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse einzustufen sind, kann sich der Dritte auf den Schutz dieser vor der Veröffentlichung aus der im Grundgesetz in Art. 12 GG verankerten Berufsfreiheit und der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG berufen. Der einfachgesetzliche Anspruch der Antragsteller und Antragstellerinnen auf den Informationszugang steht in diesen Fällen dem grundrechtlich verbürgten Recht auf Geheimhaltung der Informationen der jeweiligen Dritten entgegen. Diese widerstreitenden Positionen müssen durch die Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene, die den Bürgern in Form von Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen heute vielfach den Zugang zu den behördlichen Informationen einräumen, in Ausgleich gebracht werden. Dabei soll der Informationsanspruch stets möglichst umfassend ausgestaltet werden, ohne dass dabei die Geheimhaltungsinteressen der Dritten unbeachtet bleiben dürfen. Als Lösung für diesen grundsätzlichen Konflikt etablieren die Gesetzgeber in sämtlichen Gesetzen, die einen Anspruch auf Zugang zu Behördeninformationen vermitteln, Ausschlussgründe, nach denen die öffentlichen Stellen berechtigt werden, unter bestimmten Voraussetzungen Informationsanträge abzulehnen, sollten diese geheimhaltungsbedürftige Informationen der Dritten berühren. Je nach Ausgestaltung der Ausschlussgründe wird den Antragstellern damit weitgehende Informationsfreiheit eingeräumt, soweit diese mit den verfassungsrechtlich verankerten Geheimhaltungsinteressen der Dritten vereinbar ist.
1. Schutz personenbezogener Daten
a. Überblick Bundesebene
In sämtlichen Informationsfreiheitsgesetzen und Transparenzgesetzen auf Bundes- und Landesebene ist der Schutz personenbezogener Daten vor einer Veröffentlichung ein solcher Ausschluss- bzw. Ablehnungsgrund für Informationsanträge. Im Informationsfreiheitsgesetz des Bundes ist er in § 5 IFG geregelt, welcher Spezialvorschrift gegenüber § 25 Abs. 2 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) ist, der vorgibt, wann die Übermittlung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen an nichtöffentliche Stellen zulässig ist. Um mit einem Informationsbegehren durchzudringen, das (auch) den Zugang zu personenbezogenen Daten zum Gegenstand hat, muss eine Antragstellerin nach § 5 Abs. 1 S. 1 IFG regelmäßig ein Informationsinteresse nachweisen, welches das Interesse des Dritten an der Geheimhaltung seiner Daten überwiegen kann oder auf die Einwilligung des Dritten zur Zugänglichmachung seiner personenbezogenen Daten hoffen. Etwas anderes gilt nur in bestimmten Fällen, die in § 5 Abs. 1 S. 2 und in Abs. 2 bis Abs. 4 IFG geregelt sind.
Auch das Umweltinformationsgesetz (UIG) und das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) sehen für den Fall, dass ein Antrag personenbezogene Daten betrifft, vor, dass dieser abzulehnen ist, § 9 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UIG, oder ein Informationsanspruch erst gar nicht besteht, § 3 Nr. 2 lit. a) VIG. Auch hier kommt es im Ergebnis darauf an, dass das Informationsinteresse des Antragstellers und/oder der Allgemeinheit das Geheimhaltungsinteresse des Dritten überwiegt oder er in den Zugang zu seinen Daten einwilligt, soll das Informationsbegehren dennoch erfolgreich sein, § 3 S. 2 VIG, § 9 Abs. 1 S. 1 UIG. Geringer ist der Schutz der personenbezogenen Daten im UIG, wenn es außerdem noch fordert, dass Interessen des/der Betroffenen erheblich durch den Zugang zu seinen Daten beeinträchtigt werden müssten, soll der Antrag hierauf gestützt abgelehnt werden, § 9 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UIG. Damit reicht es nach dem UIG für die Ablehnung des Antrages nicht aus, wenn sich die Behörde allein darauf beruft, dass der Antrag nur personenbezogene Daten betrifft.
b. Überblick Landesebene
Wie die Gesetze auf Bundesebene sehen auch die Informationsfreiheitsgesetze bzw. Transparenzgesetze der Länder den Schutz personenbezogener Daten vor. Inhaltliche Unterschiede zu den Regelungen auf Bundesebene lassen sich dabei nur teilweise finden.
In einigen Gesetzen wurden die Bundesregelungen nahezu wortwörtlich übernommen, wie in § 5 des Informationszugangsgesetzes Sachsen-Anhalts (IZG LSA), in § 5 des Bremer Informationsfreiheitsgesetzes (BremIFG), in § 5 Abs. 1, Abs. 3 und 4 des Landesinformationsfreiheitsgesetzes Baden-Württembergs (LIFG) und hinsichtlich der Absätze 3 und 4 auch nach § 13 des Thüringer Transparenzgesetzes (ThürTG). § 1 S. 1 des Saarländischen Informationsfreiheitsgesetzes (SIFG) erklärt das Bundes-IFG gar für entsprechend anwendbar.
Manche Informationsfreiheitsgesetze belassen es bei der kurzen Nennung des Grundsatzes, dass entweder ein das Geheimhaltungsinteresse des Dritten überwiegendes Informationsinteresse, eine Einwilligung des Dritten zur Veröffentlichung seiner Informationen oder auch eine Rechtsvorschrift, die die Offenbarung erlaubt, dem Informationsbegehren zum Erfolg verhelfen kann. So etwa nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes Brandenburgs (AIG), § 16 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalzes (LTranspG) oder auch § 10 Nr. 1 des Informationszugangsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SH).
Einen wirklichen Unterschied zur Bundesregelung bedeuten die Ausnahmetatbestände, die einige Landesgesetze für den Zugang zu personenbezogenen Daten vorsehen. Zwar gehen auch diese vom Grundsatz aus, dass kein Informationszugang zu personenbezogenen Daten gewährt werden kann, sehen aber neben der Einwilligung des Dritten, einem das Geheimhaltungsinteresse überwiegenden Informationsinteresse und Rechtsvorschriften, die den Zugang erlauben, noch weitere Ausnahmetatbestände vor, nach denen personenbezogene Daten ausnahmsweise zugänglich gemacht werden können.
Einen Sonderfall bilden hinsichtlich der Veröffentlichung personenbezogener Daten ansonsten § 83 des Hessischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetzes (HDSIG) sowie § 6 Abs. 2 Nr. 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG Berlin), die einen Regelungsansatz verfolgen, der jeweils nur in diesen Gesetzen zu finden ist.
Nach § 83 HDSIG ist der Zugang zu personenbezogenen Daten nur dann und soweit zulässig, wie ihre Übermittlung an eine nicht öffentliche Stelle zulässig ist. Die Übermittlung personenbezogener Daten an eine nicht öffentliche Stelle, hier den Antragsteller als Dritten, ist in § 22 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 und Nr. 3 HDSIG geregelt. Hiernach hat der Dritte entweder ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darzulegen, dem kein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung des/der Betroffenen gegenüber stehen darf (Nr. 2). Oder die Übermittlung der Daten muss zur Geltendmachung, Ausübung oder Verteidigung rechtlicher Ansprüche erforderlich sein (Nr. 3), was jedoch gerade die Wesensmerkmale eines rechtlichen (berechtigten) Interesses sind, sodass sich Nr. 2 und Nr. 3 von § 22 Abs. 2 S. 1 HDSIG in den Nachweispflichten zur Erfüllung der Voraussetzungen für den Informationszugang für den Antragsteller kaum unterscheiden. Zusätzlich hat sich der/die Dritte gegenüber der übermittelnden Stelle zu verpflichten, die Daten nur für den Zweck zu verarbeiten, zu dessen Erfüllung sie ihm übermittelt werden. Wie die Zusammenlegung von Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz bereits vermuten lässt, ist der Informationszugang zu personenbezogenen Daten im HDSIG damit vergleichsweise restriktiv ausgestaltet.
Das IFG Berlin geht auch vom Grundsatz aus, dass ein Informationszugang nicht besteht, soweit hierdurch personenbezogene Daten veröffentlicht würden, werden hiermit überwiegend Privatinteressen verfolgt oder überwiegt das Informationsinteresse die der Offenbarung entgegenstehenden schutzwürdigen Belange der betroffenen Person nicht, § 6 Abs. 1 IFG Berlin. Etwas anderes gilt nur in den von § 6 Abs. 2 Nr. 1 IFG Berlin bestimmten Fällen gelten, wobei die Norm gerade mit den Buchstaben a) bis d) inhaltlich unter den Bruder- und Schwesterreglungen der anderen Bundesländer alleine dasteht.
c. Schutzgegenstand
Bereits die Überschriften der Ausschlusstatbestände beziehen sich ausdrücklich auf „personenbezogene Daten“, womit jedoch noch nicht klar ist, welche Informationen als „personenbezogen“ einzustufen sind. Weder IFG, noch UIG oder VIG definieren den Begriff näher. Das Gleiche gilt für die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder. Einzige Ausnahme bildet hier das LIFG Baden-Württembergs, das in § 5 Abs. 1 LIFG ausdrücklich die Definition des Begriffes nach Art. 4 Nr. 1 der europäischen Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO) in Bezug nimmt. Aufgrund des generellen Vorrangs des Unionsrechts und der ansonsten parallel in sämtlichen Informations- und Transparenzgesetzen übernommenen Begrifflichkeit der „personenbezogene Daten“ legen offenbar sämtliche Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze ihren Regelungen diese Definition zugrunde. Hiernach sind personenbezogene Daten:
Definition:
…alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen, wobei eine natürliche Person als identifizierbar angesehen wird, die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser natürlichen Person sind, identifiziert werden kann.
Hinsichtlich besonderer Kategorien personenbezogener Daten ergibt sich der Bezug zur Definition nach Art. 9 Abs. 1 DS-GVO ausdrücklich aus § 5 Abs. 1 S. 2 IFG und ebenso aus den einschlägigen Regelungen der oben genannten Landesgesetze, die § 5 IFG für anwendbar erklären oder wörtlich übernehmen.
Besondere Kategorien personenbezogener Daten i.S.d. § 5 Abs. 1 S. 2 IFG sind gemäß Art. 9 Abs. 1 DS-GVO:
Definition:
…solche Informationen, aus denen die rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit hervorgehen. Hierzu zählen auch genetische Daten, biometrische Daten zur eindeutigen Identifizierung einer natürlichen Person, Gesundheitsdaten oder Daten zum Sexualleben oder der sexuellen Orientierung einer natürlichen Person.
Die weit gefassten Definitionen zu den Tatbestandmerkmalen „personenbezogener Daten“ beschreiben auch den Kern dessen, was der sachliche Schutzbereich des aus den Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung umfasst: „Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst die Befugnis jedes Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen. Dabei ist der Schutzbereich des Grundrechts nicht auf die Möglichkeiten und Gefahren der automatisierten Datenverarbeitung beschränkt. Wegen seiner Grundlage im allgemeinen Persönlichkeitsrecht schützt das Grundrecht vielmehr generell vor jeder staatlichen Erhebung und Weitergabe personenbezogener Daten.“ Soweit die Ausschlussgründe vor einer Preis- oder Weitergabe dieser Informationen durch die staatlichen Stellen schützen, können sie als einfachgesetzliche Ausprägung des aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und dessen Schutzgehaltes verstanden werden. Wie bereits angedeutet, schlägt sich dieser Hintergrund auch auf die Abwägung der widerstreitenden Interessen von Antragsteller und Drittem nieder.
d. Interessenabwägung
Trotz des notwendigen Schutzes der personenbezogenen Daten, würde es dem Anliegen des Bundesgesetzgebers und der Landesgesetzgeber, einen möglichst weitgehenden Informationsanspruch der Bürger und Bürgerinnen zu normieren, entgegenlaufen, den Zugang zu personenbezogenen Daten gänzlich auszuschließen und sämtliche auf diese Informationen gerichteten Informationsanträge der Ablehnung zu unterwerfen. Zwar ist die Ablehnung eines auf personenbezogene Daten zielenden Informationsbegehrens der Grundsatz, von dem sämtliche Informationsfreiheitsgesetze ausgehen. Dieser gilt jedoch stets dann nicht, wenn entweder der Dritte selbst in die Offenbarung seiner Daten einwilligt, was die Antragstellerin freilich nicht in der Hand hat, oder wenn die Antragstellerin ein eigenes oder öffentliches Interesse an der Offenbarung der Information darlegen kann, welches das Geheimhaltungsinteresse des Dritten überwiegt. Die Behörden haben dann die mit der Antragstellung vorgetragenen Interessen des Antragstellers an der Offenbarung der Informationen mit den im Drittbeteiligungsverfahren (§ 8 IFG) vom Dritten vorgetragenen Geheimhaltungsinteressen abzuwägen. Für den Erfolg des Informationsbegehrens ist dann ausschlaggebend, dass das Interesse an der Offenbarung schwerer wiegt, als das Geheimhaltungsinteresse. Dementsprechend kommt es entscheidend darauf an, welche rechtlichen Wertungen im jeweiligen Einzelfall für die eine oder andere Seite streiten und wie diese dann im Verhältnis zueinander zu gewichten sind.
aa. Interessen des Antragstellers
Die Interessen des Antragstellers an der Offenbarung der personenbezogenen Daten variieren dabei in jedem Einzelfall und lassen sich daher nicht abschließend aufzählen. Vom eigentlichen Grundsatz abweichend, dass Informationsanträge gerade nicht begründet werden müssen, haben die Antragstellerinnen in den Fällen, in denen ihre Informationsbegehren Daten Dritter betreffen, ihren Antrag ausnahmsweise nach § 7 Abs. 1 S. 3 IFG zu begründen. Hiermit tragen sie die Gründe, die für die Zugänglichmachung der Informationen streiten, selbst an die Behörde heran. Auf Grundlage des Vortrags des Antragstellers hat die zuständige Behörde dann die Tatsachenfeststellung zum Informationsinteresse zu erstellen. Kann der Antragsteller dabei lediglich reine Privatinteressen anführen, führt dies zwar nicht automatisch zum Ausschluss des Informationsanspruchs, reicht jedoch regelmäßig nicht aus, um die schutzwürdigen Geheimhaltungsinteressen des Dritten zu überwiegen. In diesen Fällen ist für die Erfolgsaussichten des Antragstellers entscheidend, dass für ihn in der Interessenabwägung außerdem ein Informationsinteresse der Allgemeinheit streitet. Schon in der Gesetzesbegründung zum IFG gibt der Bundesgesetzgeber vor, dass „[…] [i]m Rahmen der Interessenabwägung […] zugunsten des Antragstellers das Informationsinteresse der Allgemeinheit zu berücksichtigen [ist].“ Dieser Grundsatz wird auch von der Rechtsprechung einhellig anerkannt. Gleichzeitig gilt jedoch auch hier: Das allgemeine Interesse an der Förderung von Transparenz allein kann ein bestehendes Geheimhaltungsinteresse nicht überwiegen. Kommt der begehrten Information für die Allgemeinheit eine größere Bedeutung zu, als dies bei Informationen der Fall wäre, die lediglich Privatinteressen dienen könnten, kann jedoch ein besonderes öffentlichen Interesse an der Offenbarung der Informationen vorliegen, was dann entscheidend für die Zugänglichmachung streiten kann. Ein solches besonderes, höher zu gewichtendes öffentliches Interesse scheint die Rechtsprechung in den Fällen anzunehmen, in denen mit dem Informationszugang potentiell erhebliche staatliche Missstände aufgedeckt werden sollen.
So etwa bei presserechtlichen Auskunftsbegehren, „[…] wo dem Auskunftsinteresse durch die Verankerung in der objektiv-rechtlichen Funktion der Pressefreiheit ein besonders hohes Gewicht zukommt.“ Solche Informationsbegehren von Pressevertretern stützen sich dann zwar nicht notwendigerweise auf das IFG als Anspruchsgrundlage, sondern zumindest auf Bundesebene gegenüber Bundesbehörden, soweit kein einfachgesetzlicher Anspruch besteht, auf einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch aus der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. „Dieser Anspruch fordert grundsätzlich eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall,“ womit seine Voraussetzungen ganz ähnlich denen des Informationsanspruches nach dem IFG sind, betrifft er personenbezogene Daten. So spricht viel dafür, dass die Pressefreiheit als verfassungsrechtliches Gut auch zugunsten eines Auskunftsbegehrens streitet, das ein Antragsteller aus dem journalistischen Bereich auf das IFG stützt. Nach der Rechtsprechung verleiht die Pressefreiheit dem Informationsinteresse in diesen Fällen ein besonders hohes Gewicht, denn „mit der hohen Bedeutung der Presse für die öffentliche Meinungsbildung in der Demokratie wäre es nicht vereinbar, insoweit eine restriktive Betrachtungsweise an den Tag zu legen.“ Informationsbegehren, für die außerdem die Pressefreiheit streitet, haben damit besonders hohe Erfolgsaussichten, kommt es auf eine Abwägung von Informations- und Geheimhaltungsinteresse an.
Praxistipp:
Zielt ein Informationsantrag auf die Zugänglichmachung personenbezogener Daten, sollte die Antragsbegründung genau erkennen lassen, welche möglichen Informationsinteressen bestehen. Sollte die Veröffentlichung von personenbezogenen Daten für den Antragsteller keine Rolle spielen und sind sie nur beiläufig betroffen, lohnt es sich von vornherein ausdrücklich in deren Schwärzung oder Abtrennung einzuwilligen und damit den Ausschlussgrund zu umgehen.
bb. Interessen der Dritten
Wie bereits festgestellt, streitet für den Dritten stets sein aus der Verfassung abgeleitetes Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, weshalb der Schutz seiner Daten gemäß der Grundwertung des § 5 Abs. 1 S. 1 IFG gegenüber Informationsinteressen vorrangig ist. Dies bedeutet für die Daten des Dritten jedoch keinen uneingeschränkten Schutz, denn die Rechtsprechung erkennt an, dass jedes Mitglied einer sozialen Gemeinschaft, wie unserer Gesellschaft, auf eine Entfaltung seiner Persönlichkeit und Kommunikation innerhalb der Gemeinschaft angewiesen ist und daher im überwiegenden Allgemeininteresse eine Einschränkung seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hinnehmen muss. Die Rechtsprechung scheint dabei das Maß der Beschränkungsmöglichkeit davon abhängig zu machen, welcher persönlichen „Sphäre“ i.S.d. Sphärentheorie die jeweiligen Informationen zuzuordnen sind. Je nachdem ob die Informationen der Intim-, Geheim-, Privat- oder Sozialsphäre zuzuordnen sind, variiert demnach das Gewicht des Geheimhaltungsinteresses bzw. die Einschränkungsmöglichkeit dieses Interesses des Dritten.
Absolut ausgeschlossen wäre der Zugang zu Informationen der Intimsphäre, auch wenn ein überwiegend hohes Interesse der Allgemeinheit hieran bestünde. Die Intimsphäre wird als letzter unantastbarer Bereich menschlicher Freiheit betrachtet, der die Sexualität eines Menschen, „[…] die innere Gedanken- und Gefühlswelt mit ihren äußeren Erscheinungsformen wie vertraulichen Briefen, Tagebuchaufzeichnungen sowie die Angelegenheiten, für die von Natur aus Anspruch auf Geheimhaltung besteht […]“ und Informationen zu Erkrankungen umfasst. Informationen aus diesem Bereich stehen unter einem absoluten Schutz vor staatlichen Eingriffen oder vor der Offenlegung durch eine öffentliche Berichterstattung.
Der Geheimsphäre sind solche Informationen zuzuordnen, an denen sich ein Geheimhaltungswille oder Geheimhaltungsinteresse des/der jeweils Betroffenen zeigt. Umfasst sind damit Handlungen, Äußerungen und Gedanken, von denen höchstens ein genau beschränkter Kreis Vertrauter Kenntnis nehmen soll. Dies gilt etwa für persönliche Aufzeichnungen wie Tagebücher, private Notizen, Krankenunterlagen oder dem Bankgeheimnis unterliegende Fragen, die zum Teil auch (s.o.) ohne weiteres der Intimsphäre zugeordnet werden können. Insoweit gilt auch für diesen Bereich ein absoluter Schutz, soweit die Geheimsphäre nicht auch Informationen umfasst, die genauso der Privatsphäre zugeordnet werden könnten.
Der Privatsphäre unterfallen Informationen aus dem Privat- und Familienleben, insofern insbesondere solche aus dem Bereich des eigenen Wohnraums. Hier geht es um den Schutz des Austausches im vertraulichen Familienumfeld, der nicht öffentlich erörtert oder zur Schau gestellt werden soll. In räumlicher Hinsicht sind damit Informationen aus einem Bereich geschützt, wo „[…] der Einzelne zu sich kommen, sich entspannen oder auch gehen lassen kann.“ Ihm wird damit das Recht gesichert, in seiner häuslichen Sphäre und auch außerhalb seines befriedeten Besitztums „[…] allein und in Ruhe gelassen zu werden“, wenn er sich objektiv erkennbar in die örtliche Abgeschiedenheit begeben hat und sich im Vertrauen auf die Abgeschiedenheit so verhält, wie er es sonst nicht öffentlich täte. Für diese Situationen bewirkt die Privatsphäre einen Schutz gegen Informationseingriffe. Auch Informationen, die in „privaten“ Interneträumen ausgetauscht werden, können der Privatsphäre zuzuordnen sein. Hier kommt es jedoch auf die Eingrenzung bzw. Eingrenzbarkeit des jeweiligen Empfängerkreises an: Ohne Eingrenzung könnte in der dortigen Kommunikation eine kaum rückgängig zu machende Öffnung der Privatsphäre des Informationsgebers zu erkennen sein. Entsprechend sind Informationsinhalte, die über Instant-Messaging-Dienste (Whats-App etc.) ausgetauscht werden, wiederum regelmäßig der Privatsphäre des Informationsgebers zuzuordnen. All diese Abgrenzungen des Privaten vom Öffentlichen führen dennoch nicht zu einem absoluten Schutz der von der Privatsphäre umfassten Informationen. Vielmehr nimmt man an, dass die Privatsphäre im Vergleich zur Intimsphäre einen Sozialbezug aufweist, der in der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsverbundenheit eines jeden Bürgers begründet liegt. Dieser Sozialbezug ermöglicht eine Informationsverarbeitung und -verbreitung, soweit ein hinreichend gewichtiges Informationsinteresse der Allgemeinheit besteht.
Für die Interessenabwägung i.S.d. der Ausschlussgründe zum Schutz personenbezogener Daten bedeutet all dies, dass Informationsanträge, die auf Informationen der Intimsphäre der Dritten zielen, von vornherein keine Aussicht auf Erfolg haben, während Informationen der Privatsphäre des/der Dritten bei einem hinreichend großen Informationsinteresse des Antragstellers zugänglich gemacht werden können. Die Sphärentheorie kann ohne weiteres im Rahmen der Interessenabwägung als Wertungsmaßstab herangezogen werden und den Behörden hinsichtlich der Feststellung des Geheimhaltungsinteresses als Entscheidungshilfe und grundlegendes Raster dienen. Eine Abwägung bleibt dann gleichwohl notwendig und wird in schwierigen Abgrenzungsfällen kaum durch die Anwendung der Sphärentheorie erleichtert. Die Interessenabwägung ist insbesondere bei Informationen, die der Privatsphäre unterfallen kompliziert, da es hier entscheidend auf die Ermittlung und anschließende Gewichtung der widerstreitenden Interessen ankommt. Ist hingegen die Intimsphäre betroffen, hat das Informationsbegehren keine Aussicht auf Erfolg, sowie es bei einer Betroffenheit der Sozialsphäre schon bei einem allgemeinen Informationsinteresse erfolgreich ist.
Einen Sonderfall stellt der postmortale Persönlichkeitsschutz dar, welcher zur Folge hat, dass auch die Informationen eines verstorbenen Dritten schutzwürdig sind. Dieser wird aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrechts hergeleitet, das sich neben dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (allgemeine Handlungsfreiheit) nach Art. 2 Abs. 1 GG auf die Menschenwürdegarantie nach Art. 1 Abs. 1 GG stützt. Die Grundrechte, die den Menschen als vernunftbegabtes und lebendiges Lebewesen schützen, greifen für den Verstorbenen nicht (mehr), jedoch immer noch die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu aus: „Es würde mit dem verfassungsverbürgten Gebot der Unverletzlichkeit der Menschenwürde, das allen Grundrechten zugrunde liegt, unvereinbar sein, wenn der Mensch, dem Würde kraft seines Personseins zukommt, in diesem allgemeinen Achtungsanspruch auch nach seinem Tode herabgewürdigt oder erniedrigt werden dürfte. Dementsprechend endet die in Art. 1 Abs. 1 GG aller staatlichen Gewalt auferlegte Verpflichtung, dem Einzelnen Schutz gegen Angriffe auf seine Menschenwürde zu gewähren, nicht mit dem Tode.“ Für die Informationsfreiheit bedeutet das, dass es auch nach dem Tod des Menschen die Pflicht des Staates ist, von der Veröffentlichung solcher personenbezogener Informationen abzusehen, deren Bekanntwerden ihn in seinem aus der Menschenwürde fließenden Achtungsanspruch verletzen würde (vgl. § 5 Abs. 5 LIFG). Auch hier sind regelmäßig der Intimsphäre unterfallende Informationen gemeint. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung streitet für den Verstorbenen allenfalls in der Konstellation, dass er zu Lebzeiten über den Umgang mit seinen Informationen entschieden hat. Wie die Grundrechte, greift es sonst nach dem Tod nicht ein, da es die individuelle Ausgestaltung der Lebensbereiche schützen soll, die einem/einer Verstorbenen freilich nicht mehr möglich ist.
Ansonsten kann auch der Verwendungszusammenhang in der Abwägung zugunsten des/der Dritten streiten, insbesondere im Falle von Informationen aus dem sicherheitsbehördlichen Bereich. Die Umstände der Erhebung einer Information können Auskunft über den jeweiligen Dritten geben und damit dessen Geheimhaltungsinteresse unterliegen, weshalb hier gerade dieser Bereich in Bezug genommen wird. Geben die Antragsteller die Verwendungsabsicht nicht in der, hier notwendigen, Antragsbegründung an, ist diese für die Behörde nicht zu erkennen, sodass der Verwendungszusammenhang wohl nur in wenigen Konstellationen tatsächlich zugunsten des/der Dritten in die Abwägung einzubeziehen ist.
cc. Fälle der Antragsablehnung ohne Interessenabwägung
In bestimmten Fallkonstellationen kann sich das Informationsinteresse des Antragstellers bzw. der Allgemeinheit nicht gegen Geheimhaltungsinteressen betroffener Dritter durchsetzen. Dies ordnen die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze regelmäßig für die stellvertretend in § 5 Abs. 2 IFG beschriebene Situation an, wonach für Informationen aus Unterlagen, soweit sie mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis oder einem Mandat des/der Dritten in Zusammenhang stehen und bei Informationen, die einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegen, das Informationsinteresse des Antragstellers nicht überwiegt. Die widerstreitenden Interessen müssen in diesen Fällen nicht abgewogen werden. Den beschriebenen personenbezogenen Daten kommt damit einhergehend ein besonderer Schutz vor einer Veröffentlichung zu.
Interessant ist demnach, welche Informationen mit den „Unterlagen“ i.S.d. Regelungen nach Vorbild des § 5 Abs. 2 IFG gemeint sind. Regelmäßig betroffen sind Personalakten und/oder Bewerbungsunterlagen öffentlich Bediensteter. Die Regelungen machen sich einen materiellen Personalaktenbegriff zu eigen, der heute in § 106 Abs. 1 S. 4 f. BBG definiert und konkretisiert wird. Geschützt werden damit praktisch sämtliche Unterlagen, die mit dem Beschäftigungsverhältnis öffentlich Bediensteter in Verbindung stehen und personenbezogene Daten enthalten, somit etwa auch Akten aus Disziplinarverfahren, Arbeitsgerichtsprozessen oder Beamtenrechtsprozessen. Auch den Beschäftigten betreffende, allgemein und nicht nur unmittelbar mit seinem Dienstverhältnis in Verbindung stehende Unterlagen sind umfasst. Die Gesetzesbegründung zu § 5 Abs. 2 IFG verweist diesbezüglich ausdrücklich auf „[…] Niederschriften über Personalgespräche, Vorschläge zur Verwendungsplanung, Bewerbungen auf bestimmte Dienstposten, Vermerke über die Auswahl unter verschiedenen konkurrierenden Bewerbern […]“ und geht damit sogar ausdrücklich über den Personalaktenbegriff hinaus, den § 106 Abs. 1 S. 4 f. BBG definiert.
(2) Berufsgeheimnisse
Nach dem IFG und den Landesgesetzen, die § 5 Abs. 2 IFG wortlautidentisch übernommen haben oder anwenden, werden an dieser Stelle auch solche Informationen vom Informationszugang ausgenommen, die einem Berufsgeheimnis unterliegen. Zwar werden auch in den meisten anderen Landesgesetzen einem Berufsgeheimnis unterliegende Informationen vom Informationsanspruch ausgenommen, jedoch dort nicht im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten, sondern als Unterpunkt zu öffentlichen Belangen, die einem Informationsbegehren entgegenstehen können. Auch das IFG selbst verortet den Schutz der Berufsgeheimnisse zusätzlich als Unterpunkt schützenswerter öffentlicher Belange nach § 3 Nr. 4 Alt. 3 IFG. Das Bundesverwaltungsgericht geht ausdrücklich von einer Idealkonkurrenz der beiden Versagungsgründe aus, was aber nicht dazu führe, dass durch die überlagernde Schutzrichtung (Schutz öffentlicher Belange) von § 3 Nr. 4 IFG dem/der Dritten die Möglichkeit genommen werde, über seine Daten zu verfügen und den Informationszugang durch eine Einwilligung zu ermöglichen. Dies gelte wohl gerade dann, wenn die fachgesetzlichen Regelungen den Zugang zu den personenbezogenen Daten ebenfalls der Einwilligung des/der Dritten öffneten; in diesem Fall überwinde die im Rahmen von § 5 Abs. 1 und Abs. 2 IFG erteilte Einwilligung den Versagungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG. In bestimmten Fällen stützen Behörden, nach eigener Auskunft, die Ablehnung eines Informationsantrages zunächst auf die Versagungsgründe nach den §§ 3 und 4 IFG, um das aufwendigere Drittbeteiligungsverfahren nach § 8 Abs. 1 IFG zu umgehen. Hieraus ergibt sich folgender
Praxistipp:
Bereits im Informationsantrag sollte bei Vorliegen eines Berufsgeheimnisses darauf hingewirkt werden, dass stets ein Drittbeteiligungsverfahren durchgeführt wird, in dessen Rahmen der Geheimnisinhaber möglicherweise seine Einwilligung zum Informationszugang erteilt. Auf die §§ 3 und 4 IFG kann sich die Behörde dann zur Ablehnung des Antrages nicht mehr stützen.
Sämtliche Regelungen, die die Berufsgeheimnisse ausdrücklich von einer Zugänglichmachung ausnehmen, beziehen sich auf folgende Informationen: Umfasst ist etwa die ärztliche und die anwaltliche Schweigepflicht. Der Ausschluss gilt wohl auch für solche Informationen, die dem „Bankgeheimnis“ unterliegen. Dieses ist in Deutschland nicht gesetzlich festgeschrieben. Anerkannt ist gleichwohl, dass es die Pflicht der Banken umfasst, über die Vermögensverhältnisse der Kunden Stillschweigen zu bewahren, über die sie im Rahmen oder bei Gelegenheit ihrer Geschäftstätigkeit Kenntnis erlangen; gleiches gilt für dabei gewonnene oder gebildete Eindrücke, Einsichten und Werturteile zum Kunden. Die Herleitung des Bankgeheimnisses geschieht dabei auf verschiedenen Wegen: Der Gesetzgeber setzt sein Bestehen in einigen gesetzlichen Regelungen schlicht voraus, so etwa beispielhaft in § 9 Abs. 1 Kreditwesengesetz (KWG) und § 32 Bundesbankgesetz (BBankG). Die juristische Literatur sieht die Gewährleistung des Bankgeheimnisses wohl einhellig als eine vertraglich geschuldete Pflicht an, die sich einerseits aus der formularmäßigen Vereinbarung mit den Kunden nach § 2 Abs. 1 AGB-Banken ergibt, andererseits aber auch als vertragliche Nebenpflicht (etwa Vertraulichkeitspflicht) der Bank i.S.d. § 241 Abs. 2 BGB hergeleitet werden kann. Die Rechtsprechung lässt offen, ob sie das Bankgeheimnis als gewohnheitsrechtlichen Grundsatz anerkennt oder lediglich aus dem vertraglichen Verhältnis herleitet, jedenfalls sei es die allgemeine Pflicht der Bank zum Schutz der Vermögensinteressen des Vertragspartners und habe in diesem Sinne einen rein schuldrechtlichen Charakter.
Daneben kommt auch der Ausschluss des Informationsanspruchs für Informationen in Betracht, die dem Berufsgeheimnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht nach § 9 Abs. 1 KWG oder nach § 21 Abs. 1 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) unterliegen. Die Zuordnung dieser Verschwiegenheitspflichten zum Bereich der „Berufsgeheimnisse“ wird durch die europarechtliche Determiniertheit der Regelungen indiziert: § 9 Abs. 1 KWG setzt im Wesentlichen den Inhalt des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG um, welcher die Verschwiegenheitspflicht der Behörden, der für die Behörden tätigen Personen und von ihnen beauftragten Wirtschaftsprüfern und Sachverständigen als „Berufsgeheimnis“ bezeichnet. Die Auslegung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG ist insofern maßgeblich für Auslegung und Inhalt des § 9 Abs. 1 KWG, sodass in diesem Sinne die dort normierten Verschwiegenheitspflichten den Berufsgeheimnissen nach den Informationsfreiheitsgesetzen unterfallen.
(3) Besondere Amtsgeheimnisse
Gleich den Berufsgeheimnissen werden auch besondere Amtsgeheimnisse regelmäßig den Informationsansprüchen von vornherein entzogen, was die Gesetze zumeist in ein und demselben Tatbestand festlegen. Schwierig ist die Definition der Informationen, die „besondere Amtsgeheimnisse“ darstellen. Die Rechtsprechung zum Begriff nach dem IFG nähert sich diesem über die Nennung von Beispielen an Verschwiegenheitspflichten an, die er jedenfalls nicht bedeutet: So wird hierunter nicht die allgemeine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, die sich etwa aus § 67 BBG, § 37 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG), § 6 Bundesministergesetz (BMinG) und § 14 des Soldatengesetzes (SG) ergibt, verstanden. Folge aus der allgemeinen Pflicht der Amtsverschwiegenheit ein Amtsgeheimnis i.S.d. § 3 Nr. 4 IFG, liefe das Informationsfreiheitsgesetz ansonsten leer. Schlussendlich kommt es für die Bestimmung, ob eine Information einem Amtsgeheimnis unterliegt, demnach darauf an, ob sich die jeweilige Verschwiegenheitspflicht von der allgemeinen Amtsverschwiegenheit qualitativ abhebt. Das Bundesverwaltungsgericht stellte diesbezüglich bereits darauf ab, ob die die Verschwiegenheitspflicht anordnenden Regelungen nach materiellen Kriterien die umschriebenen Informationen einem besonderen Schutz unterstellen. Es gilt: “Zweck des Amtsgeheimnisses darf nicht Geheimhaltung um der Geheimhaltung willen sein, sondern das Geheimhaltungsbedürfnis muss durch legitime Zwecke gerechtfertigt sein.“ Dementsprechend muss das besondere Amtsgeheimnis ausdrücklich geregelt und der Regelungszweck anzuerkennen sein, insbesondere in Abwägung mit dem Informationsinteresse nach dem IFG. Eben diese Voraussetzungen sieht die Rechtsprechung hinsichtlich der Verschwiegenheitspflichten gemäß § 9 Abs. 1 KWG und § 21 Abs. 1 WpHG als erfüllt an und ordnet sie entsprechend auch den besonderen Amtsgeheimnissen nach § 3 Nr. 4 Alt. 4 IFG unter. Dies lässt sich auch auf die oben genannten Landesregelungen übertragen, ist aller Voraussicht nach jedoch keine abschließende Bestimmung der Verschwiegenheitspflichten, die „besondere Amtsgeheimnisse“ bedeuten bzw. schützen.
(4) Bestehende Spezialregelungen?
Insbesondere soweit sich die Ausschlussgründe auf die oben näher definierten Personalaktendaten beziehen, können diesen grundsätzlich spezialgesetzliche Auskunftsansprüche vorgehen. So sieht beispielsweise § 111 Abs. 2 BBG unter bestimmten Voraussetzungen Auskunftsansprüche für Dritte aus den Personalakten von Beamten vor. Hinsichtlich des Auskunftsanspruches aus dem Personalaktenrecht hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch entschieden, dass dieser nicht denen nach § 1 Abs. 1 IFG gemäß § 1 Abs. 3 IFG vorgeht. Zwar nahm das Gericht für beide Normen einen identisch sachlichen Regelungsgehalt an, sah § 111 Abs. 3 S. 1 BBG a.F. jedoch nicht als abschließende Regelung an, was die zweite Voraussetzung für einen Vorrang des Auskunftsanspruches aus dem Personalaktenrecht vor dem Informationsanspruch nach dem IFG gewesen wäre. Somit ist bisher kein Spezialgesetz ersichtlich, dass der Anwendung von Ausschlusstatbeständen wie nach § 5 Abs. 2 IFG entgegenstehen könnte.
Dies ist nur in einer bestimmten Situation anders: Betrifft der Antrag Personaldaten verstorbener ehemaliger Bediensteter, lassen die Gerichte unter bestimmten Umständen, etwa einem deutlichen Überwiegen des Informationsinteresses und einem durch zeitlichen Ablauf hinreichend verblassten postmortalen Schutz der Personalakteninhalte, mit Blick auf § 111 Abs. 2 S. 1 BBG den Ausschlussgrund nach § 5 Abs. 2 IFG nicht mehr greifen.
dd. Regelvermutung des § 5 Abs. 3 IFG
Spiegelbildlich zum Tatbestand nach § 5 Abs. 2 IFG enthält § 5 Abs. 3 IFG für bestimmte personenbezogene Daten die Regelvermutung, dass das Informationsinteresse des Antragstellers oder der Antragstellerin das Interesse des/der Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiege. Dies gilt für solche Fälle, in denen nach Ansicht des Gesetzgebers durch die Offenbarung der Informationen dem/der Dritten keine Gefahr spürbarer Nachteile droht, weshalb keine Verletzung seines Geheimhaltungsinteresses zu erwarten sei. Auch in einigen Landesgesetzen wurde dieser Gedanke in einer entsprechenden Regelung aufgegriffen. Die Regelvermutung umfasst Name, Titel, akademischer Grad, Berufs- und Funktionsbezeichnung sowie Büroanschrift und -telekommunikationsnummer, wenn der Dritte als Gutachter, Sachverständiger, oder in vergleichbarer Weise in einem Verfahren eine Stellungnahme abgegeben hat. So ergeben sich im Wesentlichen zwei tatbestandliche Voraussetzungen zur Anwendung der Regelvermutung: Einerseits muss den Daten eine Funktionsbezogenheit innewohnen, was bedeutet, dass sie einen unmittelbaren Bezug zu einer Stellungnahme in einem Verfahren ausweisen müssen, die der/die Dritte dort in einer bestimmten Funktion abgegeben hat. Hieran fehlt es nach der Rechtsprechung etwa im Falle von Teilnehmerlisten der Sitzungen des Wissenschaftlichen Beirats des BMF, die zwar Titel, akademischen Grad und ggf. die Berufs- und Funktionsbezeichnung der jeweiligen Teilnehmer und Teilnehmerinnen offenbaren, aber ansonsten lediglich die bloße Feststellung der Anwesenheit beinhalten, ohne dass hierdurch ein unmittelbarer Bezug zu einer abgegebenen Stellungnahme hergestellt wird. Andererseits kommt es auf die Stellung des/der Dritten im Verfahren an. Dritter i.d.S. kann nur eine externe Person sein, deren Fachwissen sich die informationspflichtige Stelle in einem Verfahren bedient. Hiermit stellen die Gesetzgeber auf die „Freiwilligkeit“ der Verfahrensbeteiligung der Dritten ab, die eine reduzierte Schutzwürdigkeit ihrer Daten nach sich zieht. In diesen Fällen sollen die Daten deshalb regelmäßig zugänglich zu machen sein.
Für die gleichen Informationen wie nach § 5 Abs. 3 IFG, soweit sie statt von externen Dritten von „Bearbeitern“ stammen, sieht § 5 Abs. 4 IFG vor, dass ein hierauf gerichteter Informationsantrag positiv zu bescheiden ist. Die Informationen müssen dafür Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sein und es darf kein Ausnahmetatbestand bestehen. Der Tatbestand bedeutet damit eine Ausnahme vom sonst bestehenden Erfordernis einer Abwägung oder Einwilligung des/der Betroffenen in diesen Fällen. § 5 Abs. 4 IFG und die entsprechenden Regelungen in den Landesgesetzen erkennen die Informationen damit nicht als schutzwürdig an. Als Grund hierfür stellt die Literatur überzeugend auf die amtliche Tätigkeit der Bearbeiter ab, die damit notwendigerweise für die Handlungen einstehen, die sie für den Staat vornehmen.
(1) Bearbeiterbegriff
Von besonderer Bedeutung ist deshalb, wer mit „Bearbeiter“ i.S.d. Regelungen gemeint ist. Die Auslegung des Begriffes ist umstritten und es lassen sich im Wesentlichen zwei Lager ausmachen: Die einen befürworten eine enge Auslegung des Begriffes, nach der als Bearbeiter und Bearbeiterinnen i.S.d. § 5 Abs. 4 IFG nur diejenigen Amtsträger der Behörde betrachtet werden, die an einem konkreten Verwaltungsvorgang mitgewirkt haben, den das jeweilige Informationsbegehren nun berührt. Im Falle der weiten Auslegung sollen sämtliche Behördenbedienstete umfasst sein.
Die besseren Argumente hat indes das enge Verständnis des Bearbeiterbegriffs für sich. Schon mit dem Wortlaut der Norm macht der Gesetzgeber deutlich, dass nicht jeder Amtsträger und jede Amtsträgerin, sondern gerade nur solche umfasst sein sollen, welche im Rahmen der Bearbeitung eines konkreten Vorgangs tätig geworden sind oder tätig werden. In systematischer Hinsicht trifft § 5 Abs. 4 IFG im Vergleich zu § 5 Abs. 3 IFG statt zu den Informationen der am Verfahren beteiligten Dritten nun spiegelbildlich zu denen der am Verfahren beteiligten Bearbeiter und Bearbeiterinnen eine Regelung. Diese Argumente gelten auch für die Landesgesetze, die die entsprechenden Regelungen auf Bundesebene schlicht übernehmen. Den Sinn und Zweck der Regelung sehen Rechtsprechung und Literatur gerade darin, dass ein Schwärzungsaufwand vermieden werden soll, der normalerweise darin liegen würde, sämtliche personenbezogene Daten, die gerade von den jeweiligen Bearbeitern des Vorgangs in der Akte zu finden wären, zu anonymisieren. Das enge Verständnis des Bearbeiterbegriffs trägt auch der bereits beschriebenen Wertung Rechnung, dass derjenige, der für den Staat handelt und Entscheidungen trifft, für diese auch, hier mit bestimmten Informationen, einstehen muss. Zwar ist der in der Rechtsprechung geäußerten Feststellung zuzustimmen, dass kein Bediensteter und keien Bedienstete einer Behörde Anspruch darauf habe, davon abgeschirmt zu werden, vom Publikumsverkehr oder der Möglichkeit von außen postalisch oder elektronisch kontaktiert zu werden. Gleichzeitig kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass die betreffenden Informationen vom Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfasst sind, auf das sich selbstverständlich auch Behördenmitarbeiter berufen können. Geht man vom engen Begriffsverständnis aus, wird der Zugang zu Informationen von Behördenmitarbeitern allenfalls nach einer Abwägung i.S.d. § 5 Abs. 1 S. 1 IFG gewährt werden können, sind sie nicht am konkreten Vorgang beteiligt. Hier steht dann der grundrechtliche Informationsschutz zugunsten des Mitarbeiters einem geringen Informationsinteresse des Antragstellers entgegen. Die am konkreten Vorgang beteiligten Mitarbeiter hingegen stehen regelmäßig (soweit „kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist“) mit ihren von § 5 Abs. 4 IFG genannten persönlichen Daten für ihre Tätigkeit ein. Nach alldem führt die enge Auslegung des Bearbeiterbegriffs somit auch zu interessengerechten Ergebnissen.
Die Informationen müssen außerdem Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sein, nach der Gesetzesbegründung zum IFG des Bundes also mit der dienstlichen Tätigkeit der Bearbeiter und Bearbeiterinnen zusammenhängen. Mit der Entscheidung lediglich die „dienstbezogenen Identifikationsangaben“ dem Abwägungserfordernis nach § 5 Abs. 1 IFG zu entziehen, verdeutlicht der Gesetzgeber den in allen anderen Fällen der personenbezogenen Daten der Bearbeiter bestehenden Schutz der Privatsphäre. Fehlt dieser Bezug, sind sie als Bestandteil der Persönlichkeitsrechte des Bearbeiters zu betrachten und können allenfalls nach § 5 Abs. 1 IFG zugänglich gemacht werden, wo zugunsten des Bearbeiters, wie festgestellt, sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung streitet. Weiterhin enthält § 5 Abs. 4 IFG den in der Literatur zu Recht als selbstverständlich und überflüssig bezeichneten Hinweis, dass für die Zugänglichmachung der Informationen kein Ausnahmetatbestand erfüllt sein darf. Die Gesetzesbegründung weist diesbezüglich auf besonders umstrittene (Verwaltungs-) Entscheidungen hin, bei denen eine persönliche Schutzbedürftigkeit des Amtsträgers i.S.d. § 3 IFG bestehen kann. Jedoch wird man auch in diesen Fällen abzuwägen haben, ob das Risiko des Bearbeiters, welches in solchen Fällen in der Veröffentlichung seiner (Kontakt-) Daten für ihn besteht, sich nicht noch im Rahmen dessen bewegt, was er aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit mit Außenkontakt notwendigerweise hinzunehmen hat.
ff. Abwägungsklauseln
In die Transparenzgesetze Thüringens und Rheinland-Pfalzes wurden jeweils noch Abwägungsklauseln integriert, die vorgeben, dass im Rahmen sämtlicher Interessenabwägungen nach dem jeweiligen Gesetz noch das Informationsinteresse der Öffentlichkeit und der Anspruch auf Informationszugang nach Maßgabe des jeweiligen Gesetzeszweckes zu berücksichtigen sind. Die Berücksichtigung des Gesetzeszwecks dürfte dabei vor allem dem Informationszugangsinteresse der Antragstellerin zusätzliches Gewicht verleihen, schließlich erklären § 1 Abs. 1 S. 1 ThürTG und § 1 Abs. 3 S. 1 LTranspG die Öffentlichkeit und Transparenz zur Leitlinie für das Handeln der Verwaltung. Hiermit sollen u.a. die demokratische Meinungs- und Willensbildung sowie die Ermöglichung der Kontrolle staatlichen Handelns durch die Bürger gefördert warden. Dies streitet im Rahmen der Abwägung daher freilich für das Anliegen des Antragstellers, den Zugang zu den jeweiligen Informationen zu erhalten. Gleichzeitig betonen § 1 Abs. 2 S. 2 ThürTG und § 1 Abs. 3 S. 2 LTranspG, dass all dies unter Wahrung der schutzwürdigen entgegenstehenden Belange, also etwaiger Ausschlussgründe, gelten solle. Für die Gewichtung der Interessen in den Abwägungen ist durch die Abwägungsklauseln daher kaum etwas gewonnen. Daneben drängt sich die Frage auf, ob ein ausdrücklich geregelter Gesetzeszweck nicht ohnehin bei der Auslegung und Anwendung des jeweiligen Gesetzes heranzuziehen ist bzw. herangezogen wird.
Die Rechtsprechung zum LTranspG zieht den Gesetzeszweck beispielsweise für die Auslegung bestimmter Tatbestandsmerkmale heran, die für die Reichweite der Informationsansprüche von Bedeutung sind. Etwa solche in den Ausschlussgründen oder im Rahmen der Regelungen zu den Anspruchsberechtigten oder -verpflichteten des LTranspG. Gerade zur Heranziehung für eine dem Willen des Gesetzgebers entsprechende Auslegung wird der Gesetzeszweck normiert, für dessen Beachtung bedarf es einer Regelung wie in § 14 S. 1 ThürTG und § 17 LTranspG daher eigentlich nicht. Die Gesetzesbegründung zum ThürTG schreibt der Norm daher lediglich eine klarstellende Funktion zu. Eine darüber hinausgehende Bedeutung für die Abwägungen nach den Transparenzgesetzen haben die Abwägungsklauseln nicht.
e. Einwilligung des/der Dritten
Obsolet ist die Interessenabwägung dann, sollte der Dritte im Rahmen des Drittbeteiligungsverfahrens in die Zugänglichmachung der ihn betreffenden personenbezogenen Informationen einwilligen. In diesem Fall ist der Informationsantrag ohne Weiteres positiv zu bescheiden. Gleiches gilt für einen Informationsantrag, der sich auf besondere Kategorien personenbezogener Daten richtet. Einzig formelle Voraussetzung für die Einwilligung ist zumindest nach der Gesetzesbegründung zum IFG des Bundes die Schriftform. Der Dritte wird demnach seine auf den Informationszugang des Antragstellers gerichtete Willenserklärung (Zustimmung) schriftlich verkörpern und unterzeichnen müssen. Mangels entsprechenden Ausschlusses kann die Schriftform jedoch gemäß § 3a Abs. 2 S. 1 VwVfG durch die elektronische Form ersetzt werden. Der Dritte kann seine Zustimmung somit auch in Form eines mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen elektronischen Dokumentes erklären, § 3a Abs. 2 S. 2 VwVfG.
Zur genaueren Bestimmung des Einwilligungsbegriffes kann außerdem erneut auf Wertungen der DS-GVO zurückgegriffen werden, die die Einwilligung der „betroffenen Person“ in Art. 4 Nr. 11 DS-GVO wie folgt definiert:
Definition:
Einwilligung bedeutet jede freiwillig für den bestimmten Fall, in informierter Weise und unmissverständlich abgegebene Willensbekundung in Form einer Erklärung oder einer sonstigen eindeutigen bestätigenden Handlung, mit der die betroffene Person zu verstehen gibt, dass sie mit der Verarbeitung der sie betreffenden personenbezogenen Daten einverstanden ist.
Dass der Dritte seine Einwilligung in informierter Weise erteilt, ist durch das Drittbeteiligungsverfahren sichergestellt. Hinsichtlich der bestätigenden Erklärung oder Handlung wird der Dritte entgegen der Definition nach der DS-GVO auf die oben beschriebenen formellen Voraussetzungen seiner Erklärung verwiesen werden müssen, was neben Beweisgründen der Behörde nicht zuletzt dem Schutz des/der Dritten vor übereilten Entscheidungen dient.
f. Rückausnahmen in Landesgesetzen
Bestimmte Landesgesetze operieren ausgehend vom Grundsatz, dass der Zugang zu personenbezogenen Daten abzulehnen sei, mit Rückausnahmetatbeständen. Der Zugang zu den entsprechenden Informationen ist dann in bestimmten, in einem Ausnahmekatalog beschriebenen, Fallkonstellationen möglich. Auf den ersten Blick halten die Rückausnahmetatbestände für den Antragsteller daher im Vergleich zu anderen Landesgesetzen und dem Bundes-IFG zusätzliche Möglichkeiten offen, mit seinem Informationsbegehren durchzudringen, auch wenn schutzwürdige Informationen betroffen sind. Auf den zweiten Blick sind einige Ausnahmetatbestände restriktiver als nach den anderen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen und anderen fehlt es an jeglicher praktischer Relevanz.
Wie im Grundsatz sämtliche Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze sehen auch die Rückausnahmekataloge regelmäßig vor, dass die personenbezogenen Daten zugänglich zu machen sind, wenn der/die Betroffene eingewilligt hat oder die Offenbarung durch Rechtsvorschrift erlaubt ist.
Ebenso sehen sämtliche Rückausnahmekataloge eine Abwägung von Informations- und Geheimhaltungsinteresse als Grund für die Zugänglichmachung der Daten vor, sollte diese zugunsten des Informationsinteresses ausfallen. Auffällig ist dabei, dass hierbei häufig ein rechtliches Interesse des Antragstellers gefordert wird, womit die Voraussetzungen für den Informationszugang nach Abwägung in diesen Fällen für den Antragsteller höher liegen, als es nach sämtlichen anderen Informations- und Transparenzgesetzen der Fall wäre. Nach der Rechtsprechung zu § 9 Abs. 1 lit. e) IFG NRW ist für die Annahme eines rechtlichen Interesses des Antragstellers notwendig, „[…] dass ein unmittelbarer Zusammenhang mit Rechtsverhältnissen des Auskunftsbegehrenden besteht. Die Kenntnis der Daten muss für ihn zur Verfolgung von Rechten oder zur Abwehr von Ansprüchen erforderlich sein.“ Zur Annahme dieser qualifizierten Rechtsposition des Antragstellers hat dieser „[…] im Sinne einer nachvollziehbaren „schlüssigen“ Behauptung […]“ darzulegen, dass zwischen ihm und der jeweiligen, durch den Antrag betroffenen Person eine durch die Rechtsordnung definierte Beziehung besteht.
Ein weiterer Ausnahmegrund ist häufig der, dass die Informationen zugänglich zu machen sind, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr oder von Nachteilen, etwa für die öffentliche Sicherheit, für das Allgemeinwohl oder von Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder sonst schwerwiegender Beeinträchtigungen der Rechte Einzelner geboten ist. So nachvollziehbar die Zugänglichmachung in diesen Fällen auch sein mag, so fraglich ist jedoch, ob eine solche Konstellation tatsächlich praktisch vorkommen kann. Antragsteller und Antragstellerinnen werden aller Voraussicht nach Privatleute sein, die demnach nicht für eine Gefahrenabwehr zuständig wären, sich ansonsten auch nicht auf ein Informationsfreiheits- oder Transparenzgesetz berufen müssten, um an die notwendige Information zu gelangen. Diese Ausnahmetatbestände haben daher keine erkennbare praktische Bedeutung.
Teilweise stellen die Gesetze auf den Fall ab, dass die Einholung der Einwilligung des/der Betroffenen nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich und gleichzeitig offensichtlich ist, dass die Offenbarung im Interesse des/der Betroffenen liegen würde. Auch in diesen Fällen ist der Informationszugang zu gewähren.
Das Thüringer Transparenzgesetz stellt noch auf den Fall ab, dass die jeweiligen Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen entnommen werden können und demnach auch zugänglich zu machen sind, § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ThürTG. Der Begriff „allgemein zugängliche Quellen“ kann i.S.d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verstanden werden. Abzustellen ist also auf technisch geeignete und zur Informationsverschaffung für die Allgemeinheit, mithin für einen nicht individuell bestimmbaren Personenkreis, bestimmte Informationsquellen. In Bezug genommen sind damit sämtliche Massenkommunikationsmittel, also Zeitungen, Zeitschriften, Bücher. behördliche Broschüren, Filme und Ähnliches, Pressearchive und selbstverständlich auch das Internet. Widersprüchlich ist an diesem Ausnahmegrund, dass er den öffentlichen Stellen die Bearbeitung und positive Bescheidung eines Informationsantrages aufbürdet, der auf Informationen zielt, die sich der Antragsteller aus allgemein zugänglichen Quellen gerade selbst beschaffen könnte. Nach § 9 Abs. 3 Alt. 2 IFG ist für den selben Fall die Ablehnung des Antrages vorgesehen, verbunden mit der Pflicht der öffentlichen Stellen zur Darlegung, welche Information aus welcher allgemein zugänglichen Quellen beschafft werden kann.
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