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Dieses Kapitel widmet sich den informationsfreiheits- sowie transparenzrechtlichen Veröffentlichungspflichten. In einem ersten Schritt (A.) wenden wir uns ihrer Zweckrichtung zu, um auf dieser Basis zu betrachten, inwieweit diese Zielrichtung durch die Implementierung von Veröffentlichungspflichten auf den Ebenen des Verfassungs- (B. I.) und des einfachen Rechts (B. II.) jeweils auf Landes- und Bundesebene praktisch ausgefüllt wird. Dabei stellen wir auch die Frage inwieweit durch die faktische Nutzung der bestehenden Möglichkeit von informationsfreiheits- oder transparenzgesetzlichen Antragsmöglichkeiten eine faktische Veröffentlichungspflicht entsteht (B. III.). Schließlich wenden wir uns zum Schluss gebündelt der Kritik an der bestehenden Rechtslandschaft rund um die informationsfreiheits- sowie transparenzrechtlichen Veröffentlichungspflichten zu (C. I.) und richten unseren Blick dabei auch auf sich künftig anbahnende Entwicklungen (C. II.).
A. Zweck von Veröffentlichungspflichten
Die Veröffentlichungspflichten dienen sowohl einer Kontroll- als auch einer Partizipationsfunktion. In diesem Sinne sind sie auch ein Grundrechtsvoraussetzungsschutz. Denn Transparenz ist dabei nur Mittel zum Zweck: Sie ist die Voraussetzung dafür, dass die intendierten Ziele der Informationsfreiheit erreicht werden können.
1. Partizipationsfunktion
Durch Transparenz soll ein subjektives Zugangsrecht und damit eine Partizipationsmöglichkeit gewährleistet werden. Bürger:innen können durch den Zugang zu Informationen ihre Rechte effektiv wahrnehmen und werden in ihrem demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess gefördert. Dabei wird eben dieser Zugang zu Informationen als eine „wichtige Voraussetzung für die effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten“ angesehen. Diese Regelungen sollen nicht nur dem demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess, sondern auch dem Informations-, Kommunikations- und Partizipationsanliegen der Bevölkerung gerecht werden. Zusätzlich soll der Zugang die Akzeptanz staatlichen Handelns stärken.
Der Sinn des Informationsfreiheitsgesetzes beispielsweise ist es, einen „voraussetzungslose[n] Anspruch auf Zugang zu Informationen“ zu gewährleisten, wobei kein rechtliches oder berechtigtes Interesse geltend gemacht werden muss. Dieser Anspruch gilt bezüglich aller Informationen, die bei Behörden des Bundes vorhanden sind. Diese Publizitätspflicht weicht damit vom grundsätzlichen Verständnis ab, dass das Aktengeheimnis der Behörden über dem Einsichtnahmerecht der Bürger:innen steht und bietet ihnen weitgehende Möglichkeiten: Das Besondere dabei ist, dass der Zugang ohne ein rechtliches oder berechtigtes Interesse geltend gemacht werden kann.
2. Kontrollfunktion
Immanent ist dem Gedanken der Veröffentlichungspflicht auch eine gewisse Kontrollfunktion gegenüber dem Staat. Innerhalb der Gesetzesbegründung des IFG des Bundes wird insbesondere die „wachsende Informationsmacht des Staates“ angesprochen, welche es für eine lebendige Demokratie notwendig mache, dass Bürger:innen die Aktivitäten des Staates kritisch begleiten, um sich mit ihnen auseinandersetzen und entsprechend Einfluss nehmen zu können. Den Bürger:innen muss eine Möglichkeit gegeben werden, sich zu informieren und eine eigene Haltung entwickeln zu können. Mit Veröffentlichungspflichten wird Bürger:innen ein Mittel an die Hand gegeben, staatliche Handlungen zu kontrollieren – die Vorschriften können demnach auch ein Instrument der Korruptionsbekämpfung sein.
B. Bestehende Veröffentlichungspflichten
I. Verfassungsrechtlicher Art
Dieser Abschnitt widmet sich den informationsfreiheitsrechtlichen Veröffentlichungspflichten, die sich aus dem Verfassungsrecht ergeben. Hierbei wird zunächst auf etwaige Veröffentlichungspflichten eingegangen, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Dabei wird auf Grundrechte und Staatsorganisationsprinzipien in gegebenenfalls sich ergänzender Auslegung durch die GRCh sowie die EMRK eingegangen. Der Auffassung, wonach sich eine originäre Veröffentlichungspflicht nicht aus den vorgenannten Normierungen ableite, wird entgegengetreten und eine Lanze für eine im Rahmen widerstreitender Interessen relative Veröffentlichungspflicht des Staates gebrochen. Im Anschluss an die Ausführungen im Hinblick auf das Grundgesetz folgen strukturell vergleichbare Ausführungen zu den jeweiligen Landesverfassungen der Bundesländer.
1. Grundgesetz
Die abzulehnende(n) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und Teile der Literatur erkennen keine originäre Veröffentlichungspflicht staatlicher Information, die sich aus den Grundrechten oder den Staatsorganisationsprinzipien ergeben kann. Eine Ausnahme erkennen diese Stimmen dabei nur in einzelnen Fällen, in denen sich eine Veröffentlichungspflicht aus der Zusammenschau der Informationsfreiheit und u. a. dem Demokratie- sowie Rechtsstaatsprinzip ergebe. Teile der Literatur gehen hingegen der vorzugswürdigen Auffassung zufolge weiter und leiten eine Informationspflicht unmittelbar aus dem Grundrecht der Informationsfreiheit ab. Auf die Verfassungen der Länder lassen sich diese Überlegungen übertragen, wobei diese teilweise sogar explizite Veröffentlichungspflichten enthalten.
Ablehnende Haltung von Bundesverfassungsgericht und älterer Literatur
Das Bundesverfassungsgericht lehnt zunächst wie die ältere Literatur eine auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gestützte Informationspflicht des Staates im Kern ab. Abgelehnt wird damit grundsätzlich sowohl eine Pflicht zur Verschaffung von bestehenden Informationen sowie zur Eröffnung von neuen Informationsquellen. Gestützt wird dies primär auf den Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, wonach jeder Mensch das Recht hat, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu unterrichten. Das darin zum Vorschein kommende Kriterium der allgemeinen Zugänglichkeit wird dabei als Einschränkung des Schutzbereiches verstanden. Ein Eingriff ließe sich darüber demnach nicht begründen. Für die Bestimmung der allgemeinen Zugänglichkeit wird einerseits auf ein tatsächliches Verständnis abgestellt. Andererseits wird ein Verständnis erwogen, nach welchem die rechtliche Zugänglichmachung einer Quelle entscheidend sei. Letzteres wird aber weit überwiegend abgelehnt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ist eine Quelle dann allgemein zugänglich, wenn „die Informationsquelle technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen“. Informationen des Staates, bei denen sich der Staat im Rahmen seines Bestimmungsrechtes nicht dazu entschieden hat, die Informationen einem nicht bestimmbaren Personenkreis gegenüber zu öffnen, entsprängen damit keinen allgemein zugänglichen Quellen. Staatliche Informationen werden demnach so verstanden, dass sie ihrer Natur nach nicht öffentlich seien, solange sich der Staat nicht anders entscheide. Dieses Argument wirkt jedoch zirkulär, da es die grundsätzliche Geheimhaltung der staatlichen Information schlicht postuliert, ohne diese weiter zu begründen. Gerade in einer repräsentativen Demokratie, in der Machtansprüche delegiert werden, ist es begründungsbedürftig, warum eben jene Machtausübung von den Delegierenden nicht eingesehen werden soll. Denn der in einer repräsentativen Demokratie bestehende Grundsatz der Rückkopplung von Macht von Delegierten an Delegierende wird mit dem Postulat der Geheimhaltung delegierten Handelns in seinem Ursprung unterminiert. Einschränkungen grundsätzlich bestehender Mechanismen müssen begründet werden. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass diese Rückkopplung durch Informationsintermediäre wie die Presse ausgeglichen würde. Denn dies unterstellt das Bürger:innenbild eines:einer unmündigen, mit der Informationsflut überforderten Bürger:in. In Zeiten der Informationsgesellschaft geht eine funktionsfähige Demokratie aber mehr und mehr von einer Bürger:innenschaft aus, die aufgrund der Schnelllebigkeit des Informationsaustausches, die Aufgaben von Informationsintermediären verstärkt selbst übernehmen muss. Die Bürger:innen treten damit neben die Informationsintermediäre. Dies schließt überdies auch nicht aus, dass es weiterhin geschützte Räume der grundgesetzliche abgesicherten exekutiven Entscheidungsfindung gibt. Es verlagert sich nur der Rechtfertigungsdruck. So muss der Ausschluss der Öffentlichkeit mit dem grundgesetzlich abgesicherten Raum exekutiver Entscheidungsfindung als Eingriff begründet und nicht pauschal von vorneherein ausgeschlossen werden (Schutzbereichsbegrenzung).
Somit hat der Staat nach dieser Sichtweise jedoch ein grundsätzlich weites Bestimmungsrecht, inwieweit er Informationen mit der Bevölkerung teilt.
Dieses Verständnis wird darüber hinaus von der Literatur auch maßgeblich mit der Entstehungsgeschichte von Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG begründet, nach welcher der parlamentarische Rat gerade keine Verpflichtung des Staates zur Veröffentlichung von Informationen schaffen wollte. In Abkehr zur Diktatur des nationalsozialistischen Regimes sollten Quellen, die den Bürger:innen zur Informationsbeziehung zur Verfügung stehen, nicht willkürlich entzogen werden. Dieses originär historische und damit generisch konservative Argument verschweigt jedoch die Wandlungsfähigkeit des Verfassungslebens. Die Verfassungsbestimmungen sind bewusst offen gewählt, damit sie sich wandelnden gesellschaftlichen Lebensvorstellungen anpassen können, um nicht immer von dem aufwändigen Verfahren der Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 2 GG Gebrauch machen zu müssen. Selbstredend bedarf dieser Verfassungswandel aufgrund des grundsätzlichen Postulats des Art. 79 Abs. 2 GG der grundlegenden Begründung.
Damit wird die Informationsfreiheit nach der geschilderten Sichtweise von Rechtsprechung und Literatur im Ergebnis vor allem als Abwehrrecht im Hinblick auf bereits zur Verfügung stehende Informationen verstanden, das nur dann Relevanz erfährt, wenn Einschränkungen hinsichtlich von Informationen bestehen, die vom Staat schon als allgemein zugänglich anerkannt wurden. Und selbst in diesem Fall besteht naturgemäß noch immer das Recht, Grundrechtseingriffe auf Basis verfassungsrechtlicher Güterabwägungen verhältnismäßig einzuschränken.
Eine grundsätzliche Leistungspflicht des Staates hinsichtlich anderer in staatlicher Obhut befindlicher Informationen wird damit zwar abgelehnt, tritt jedoch auch nicht gänzlich in den Hintergrund. Die mit dem Leistungsrecht einhergehende Schutzpflichtendimension der Informationsfreiheit wird jedenfalls dann aktiviert, wenn der Staat einen Zugang zu einer auf Grundlage von rechtlichen Bestimmungen eröffneten Informationsquelle verweigert. Die rechtlichen Bestimmungen, die zur Eröffnung einer Informationsquelle zwingen, erweitern damit das grundsätzlich tatsächlich geprägte Verständnis im Hinblick auf die Frage, wann eine Quelle allgemein zugänglich ist. Zur Eröffnung von Informationsquellen werden dabei vor allem die Staatsorganisationsprinzipien in Form des Demokratie- (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) und des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. der Gesamtschau der Verfassung), aber auch das Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG) und andere Grundrechte, herangezogen. Dies deckt sich auch mit der insoweit zu berücksichtigenden europarechtlichen und völkerrechtlichen Ausprägungen der GRCh und der EMRK.
Aus dem Demokratieprinzip folge dabei ein Mindestmaß an Information, sodass im Einzelfall eine Pflicht zur Veröffentlichung von Information aus dem Demokratieprinzip i. V. m. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG hergeleitet werden könne. Denn Informationen seien eine wesentliche Grundlage der Demokratie. Sie ermöglichten es den Bürger:innen erst sich über staatliches Handeln kundig zu machen, um diesem gegebenenfalls entgegenwirken zu können. Dies wird teils auch weiter durch das Prinzip der Republik i. S. d. Art. 20 Abs. 1 GG aufgeladen, das in Abkehr zur Monarchie vom Grundsatz der Öffentlichkeit ausgeht. Insoweit bestehen grundsätzlich Parallelen zwischen den Stimmen, die eine grundsätzliche Publizität staatlicher Informationen fordern und denen, die noch von einem grundsätzlichen Bestimmungsvorbehalt des Staates ausgehen. Beispiele, die für eine aus dem Demokratieprinzip i. V. m. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG folgende Informationspflicht in diesem Kontext genannt werden, beziehen sich auf den Medienmarkt, das Bau- und Mietrecht sowie das Vorfeld von Wahlen und die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen.Teils wird dies durch eine konkretere Berufung auf Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG erweitert. Dem wird jedoch entgegengehalten, dass dies eine dogmatisch brüchige Konstruktion sei, die man nicht benötige, soweit man sich bereits auf den objektiv-rechtlichen Charakter des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gegebenenfalls i. V. m. den Prinzipien der Demokratie und des Rechtsstaates berufen könne.
So wie das Demokratieprinzip wird auch das Rechtsstaatsprinzip im Einzelfall zur Begründung einer Informationspflicht herangezogen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die jeweilige Information die öffentliche Meinungsbildung, Kontrolle des Staates oder auch ein faires Verwaltungsverfahren erst ermöglicht. Auch hier sei es dem demokratischen Gesetzgeber aber überlassen, ob er dem Informationsbedürfnis mit einem individuellen Anspruch oder einer grundsätzlichen Informationspflicht nachkomme.
Wie auch im Hinblick auf das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip wird in der Literatur ebenfalls vertreten, dass das Staatsziel des Umweltschutzes in Art. 20a GG (gegebenenfalls i. V. m. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) eine Informationspflicht im Einzelfall begründen kann. Denn ein verantwortungsvoller Umgang mit der Umwelt setze ein hinreichendes Maß an Informationen voraus. Da der Staat durch Art. 20a GG verpflichtet ist, umweltschonendes Verhalten zu fördern, muss der Staat auch Informationen zur Möglichkeit umweltschonenden Verhaltens bereitstellen. Aber auch hier gilt die Informationspflicht nicht uferlos. Viel mehr konkretisiere sie sich – wie auch im Hinblick auf das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip vertreten – in Einzelfällen, in denen das Informationsdefizit andernfalls das Staatsziel unterminieren würde.
Fälle, in denen darüber hinaus eine grundsätzliche Pflicht zur Veröffentlichung staatlicher Informationen vom Bundesverfassungsgericht auf Basis grundrechtlicher Bestimmungen anerkannt wurden, sind
Auskunftsansprüche der Presse, wenn sie als sog. Watch-Dog auftritt
Einsichten bei staatlicher Auftragsvergabe
Der Einfluss von Verfahrensgrundrechten auf Informationen im Rahmen allgemeiner staatlicher Einschränkungen
Einsicht in die, die eigene Person betreffenden Krankenhausunterlagen
Ergibt sich danach eine Pflicht zur Informationsbeschaffung und wird dieser Pflicht durch eine zu enge Anwendung des Bestimmungsrechtes des Staates nicht nachgekommen, wird dies als Eingriff in die Informationsfreiheit gewertet.
Wie auch mit Blick auf den allgemeinen Zugang zu Informationen steht gleichsam die Art und Weise der Zugangsgewähr grundsätzlich im Ermessen des Staates, solange hierbei der Zugang nicht erheblich erschwert wird.
Damit wird ein weiter Spielraum des Staates im Hinblick auf etwaige Informationspflichten anerkannt. Der Staat ist damit prinzipiell nur dann verpflichtet, Informationen zur Verfügung zu stellen, wenn er dies für notwendig erachtet. Auch die Art und Weise, wie dies erfolgt, obliegt grundsätzlich dem staatlichen Ermessen. Nur in Fällen, in denen der Charakter der Informationsfreiheit als Grundlage einer Demokratie zur Befähigung ihrer Bürger:innen zur demokratischen und grundrechtlichen Teilhabe sowie zu rechtsstaatlichen Kontrolle des Staates grundsätzlich gefährdet erscheint, werden in Ausnahmefällen originäre Veröffentlichungspflichten anerkannt.
Zustimmende Haltung durch jüngere Literatur
Demgegenüber erkennt der begrüßenswerte jüngere Teil der Literatur eine originäre Pflicht zur Veröffentlichung staatlicher Informationen im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG an. Dem zufolge sind staatliche Akteur:innen unter Beachtung der Abwägung widerstreitender Interessen dazu verpflichtet, die Informationen, über die sie verfügen, von sich aus den Bürger:innen zur Verfügung zu stellen. Im Gegensatz zu den oben genannten Positionen anderer Teile der Literatur und des Bundesverfassungsgerichts werden im staatlichen Besitz befindliche Quellen dabei grundsätzlich als allgemein zugängliche Quellen eingestuft. In der Folge wird jedwede Einschränkung im Hinblick auf die Veröffentlichung staatlicher Informationen als Eingriff in das Grundrecht der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gewertet, der gerechtfertigt werden muss, oder der Begriff der Allgemeinzugänglichkeit wird jeweils im Kontext der jeweiligen Quelle neu ausgelegt und die Einschränkung findet im Rahmen einer verfassungsrechtlichen Abwägung auf Schutzbereichsebene statt. In jedem Fall wird von einem Primat der Veröffentlichung ausgegangen, von dem nur dann abgekehrt werden kann, wenn überwiegende verfassungsrechtliche Gegenpositionen bestehen. Dabei wird Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG aber nicht im Sinne einer möglichen leistungsrechtlichen Komponente verstanden, da die Pflicht nicht auf Informationsbeschaffung ausgelegt sei. Denn bei Informationen handele es sich auch nicht im klassischen Sinne um verbrauchbare Leistungen, wie im Falle anderer grundrechtlicher Leistungsgarantien. Viel mehr ginge es alleinig um die Veröffentlichung bereits beim Staat befindlicher Informationen. Damit steht auch hier hauptsächlich die abwehrrechtliche Komponente des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG für Situationen im Vordergrund, in denen der Staat den Zugang zu bestehenden Informationen verweigert. Für diese Position werden im Kern fünf Argumente angeführt.
Erstens folge bereits aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt der Informationsfreiheit (gegebenenfalls in ergänzender Zusammenschau mit dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip, vgl. s. o.) eine Pflicht zur Transparenz. Ansonsten könne schon das jedem Grundrecht inhärente Ziel der Einhegung staatlicher Macht nicht erreicht werden – insbesondere, dann nicht, wenn der Ausschluss von Informationen willkürlich erscheint. Denn Informationen sind für die Möglichkeit der Begrenzung und Kontrolle von Macht grundlegend. Ein Denken, wonach demgegenüber staatliche Informationen grundsätzlich geheim seien, basiert damit eher auf einem zirkulären, vordemokratischen Denken, das Informationen aufgrund nicht näher begründeter Naturzustände als geheim einstuft. Denn danach seien staatliche Informationen eben geheim, weil sie geheim seien.
Zweitens wird dieses grundsätzlich weite Verständnis der allgemein zugänglichen Quellen im Hinblick auf staatliche Informationen auch durch die Systematik des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gestärkt. Denn wenn ein Grundrecht bereits über eine Schrankenregelung verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 2 GG), so ist sein Schutzbereich umso weiter zu verstehen.
Drittens würde eine Sichtweise, die ein grundsätzlich weites Bestimmungsrecht des Staates im Hinblick auf die Eröffnung von Informationsquellen anerkennt, die verfassungsrechtliche Einhegung von Kompetenzverteilungen verkennen. Denn das Bestimmungsrecht über die Auswahl der allgemein zugänglichen Quellen durch den Staat wird als Annexkompetenz zur jeweiligen Aufgabenwahrnehmung des Staates angesehen. Wenn aber schon die Aufgabenwahrnehmung verfassungsrechtlich eingehegt ist, kann das Bestimmungsrecht hiervon nicht als fast gänzlich frei betrachtet werden. Hierbei ist jedoch einzuwenden, dass die oben geschilderten Sichtweisen, die ein grundsätzliches Bestimmungsrecht des Staates im Hinblick auf die Eröffnung von Informationsquellen anerkennen, ebenfalls eine Grenze des Bestimmungsrechtes in Einzelfällen aus übrigen Verfassungsbestimmungen, wie etwa dem Demokratie- oder Rechtsstaatsprinzip ableiten.
Viertens wird auf einen Widerspruch der oben genannten Sichtweise anderer Teile der Literatur sowie des Bundesverfassungsgerichts verwiesen. Denn auch diese Sichtweisen erkennen weit überwiegend dann eine Pflicht zur originären Information des Staates an, wenn sich dies aus anderen Verfassungsbestimmungen und dabei insbesondere dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip ergebe. Wenn aber grundsätzlich von einem weiten Bestimmungsrecht des Staates ausgegangen würde, im Hinblick auf die Definition einer allgemein zugänglichen Quelle, dann sei durch die Ausübung des Bestimmungsrechtes bereits der Schutzbereich der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verengt. Wenn dies der Fall sei, dann könne man sich aber nicht mehr nachträglich auf den Gehalt des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG berufen. Insoweit sei diese Lösung dogmatisch unsauber. Auch dieses Argument erscheint in diesem Kontext allerdings nicht gänzlich überzeugend. Denn auch nach den oben genannten Sichtweisen, die ein grundsätzlich weites Bestimmungsrecht des Staates anerkennen, hat das staatliche Bestimmungsrecht seine Grenzen in anderen Verfassungsbestimmungen, wie insbesondere dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip. Werden diese Grenzen überschritten, so ist das Bestimmungsrecht unwirksam ausgeübt worden und der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG schon nicht verengt. Als Widerspruch ist es jedoch anzuerkennen, dass die oben genannten Sichtweisen der Literatur und des Bundesverfassungsgerichtes insbesondere vor dem Hintergrund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips kein uferloses Bestimmungsrecht des Staates etablieren wollen, dies aber faktisch durch das Primat der Geheimhaltung staatlicher Informationen erreichen.
Fünftens wird zudem angeführt, dass zwar zuzugestehen sei, dass der verfassungsgebende Gesetzgeber bei der Etablierung des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG nicht von einem Primat der Informationspflicht ausging. Jedoch sei die Verfassung im Zuge des Verfassungswandels offen für Reinterpretationen im Zuge der gesellschaftlichen Veränderung. So sei Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG in seinem ursprünglichen Sinne einerseits vor dem Hintergrund der Abkehr vor dem nationalsozialistischen Regime und dessen aktive Einschränkung allgemein zugänglicher Quellen, andererseits vor dem Hintergrund des Kalten Krieges und der damit einhergehenden Zurückhaltung mit der originären Veröffentlichung staatlicher Informationen zu sehen. Vor diesem Hintergrund sei also einerseits der Schutzgedanke des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG im Hinblick auf die Einschränkung bereits verfügbarer Quellen, andererseits die zurückhaltende Interpretation im Hinblick auf die Bereitstellung neuer staatlicher Informationen zu sehen. Heute müsste Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG vor dem Hintergrund der Informationsgesellschaft und eines neuen aufklärerischen und einem internationalen Demokratieverständnis allerdings neu interpretiert werden. So hat der Staat heute die technischen Möglichkeiten in der Breite niederschwellige Informationen zur Verfügung zu stellen. Auch ist das Interesse der Bevölkerung an Informationen des Staates etwa im Hinblick auf neue Ansprüche wie dem nach lebenslangem Lernen und einer aktiveren demokratischen Beteiligung über eine alle 4 bis 5 Jahre stattfindende Wahl hinaus gestiegen. Gerade in einer repräsentativen Demokratie müsse demnach für eine hinreichende Rückkopplung staatlicher Macht ein angemessenes Niveau an Informationen über staatliches Handeln erhalten bleiben. Ansonsten könne keine hinreichende Kontrolle staatlichen Handelns gewährleistet werden. Denn Staatsorgane wären dann dazu in der Lage, die Kontrolle der Verwaltung durch die Bürger:innen effektiv zu manipulieren. Die Kontrolle der Verwaltung sie aber insbesondere auch vor dem Hintergrund der europäischen Integration und dem damit einhergehenden exekutiven Machtzuwachs elementar. Zwar ist richtig, dass man demokratische Legitimation und Kontrolle nicht nur über Informationen herstellt, jedoch sind sie ebenso Teil des Gesamtmosaiks an notwendigen Maßnahmen. In diesem Sinne kann die Tatsache, dass ein hinreichendes Informationsniveau nur eine von vielen Möglichkeiten ist, um eine hinreichende demokratische Legitimation und Kontrolle herzustellen, lediglich im Einzelfall im Rahmen einer verfassungsrechtlichen Abwägung zu Einschränkungen des Informationsniveaus führen. Auch nach diesem Verständnis einer grundsätzlichen Pflicht des Staates zur Veröffentlichung von Informationen bleibt es dem Gesetzgeber aber unbenommen, den Weg zur Transparenz einfachgesetzlich auszugestalten. Die Leitplanken der einfachgesetzlichen Ausgestaltung sind dann verfassungsrechtlich nur wesentlich enger gefasst. In dieser Hinsicht wird aber ebenfalls vertreten, dass es dem Gesetzgeber im Endeffekt freistehe, ob er dem informatorischen Ziel mit einem individuellen Informationsanspruch oder einer grundsätzlichen Publizitätspflicht nachkommt.
Diese Sichtweise der Literatur verdient grundsätzliche Zustimmung, da sie die notwendige konsequente Weiterentwicklung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG vorzeichnet. Dort ist bereits angelegt, dass die Informationsfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG vor dem Hintergrund ihres objektiv-rechtlichen Charakters unter dem Eindruck unter anderem des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips auszulegen ist. Davon bleibt dann auch das Zugangsverständnis zu Informationsquellen nicht unberührt. Wenn das Staatsmodell der liberalen Demokratie heute offen und grundsätzlich infrage gestellt wird, kann sich ein modernes Demokratieverständnis nicht länger erlauben, auf einem illiberalen Grundsatz der Geheimhaltung aufzubauen. . Kontrolle schafft Vertrauen in der Bevölkerung und ermächtigt diese zu selbstbestimmten Handeln i. S. d. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Etwaige dies früher noch hindernde Argumente der fehlenden Umsetzbarkeit umfassender Informationspflichten sind durch die Möglichkeiten der Informationsgesellschaft längst obsolet geworden. Natürlich ist die auf Basis der geschaffenen Transparenz geschaffene reine Möglichkeit der Kontrolle sowie Korrekturmöglichkeit staatlichen Handelns und damit einhergehenden Vertrauens kein Automatismus. Doch ist das Bestehen und die Abrufbarkeit der Information eben die elementare Grundlage. Ferner bedarf es selbstverständlich der Möglichkeiten der Informationserfassung und -aufbereitung, der entsprechenden kognitiven Fähigkeiten zur Informationsverarbeitung, der zeitlichen und monetären Ressourcen und einer gewissen intrinsischen Motivation. Es ist auch nicht verwunderlich, dass gerade letzteres in einer Gesellschaft, die zwar politisch demokratisch, aber in vielen weiteren Lebensbereichen wie Schule, Ausbildung, Beruf und Familie gegenwärtig in der Fläche noch eher undemokratisch organisiert ist, mutmaßlich nicht besonders ausgeprägt ist. Dies sind jedoch Fragen, die, der Informationsbeschaffung eventuell nachgelagerte, Schutz- und Leistungspflichten des Staates betreffen. Die vorgelagerte Notwendigkeit der bestehenden Informationslage kann nicht damit argumentativ unterminiert werden, dass die nachgelagerten Voraussetzungen mutmaßlich noch nicht vorliegen. Denn dann könnte sich der Staat auf die zirkuläre Argumentation berufen, dass aufgrund des Versagens an einer Stelle auch Pflichten an anderer Stelle nicht zu erfüllen seien. Zudem ergab eine, wenn auch nicht repräsentative, aber explorative Umfrage unter 104 Personen, die schon einmal Informationsfreiheitsgesetzanfragen gestellt haben, dass 70 - 90 % in unterschiedlichen Ausprägungen die politische Partizipation durch die Anfragen stärken wollen. Zwar schnitt in dieser Umfrage das Ziel der Vertrauenssteigerung in staatliches Handeln schlecht ab, was aber wohl auch damit zusammenhängt, dass die behördlichen Antworten auf die Informationsfreiheitsanfragen unvollständig waren. Ein weiterer Grund war in diesem Zusammenhang zwar auch, dass die Antworten nicht zeigten, dass die staatlichen Stellen gute Arbeit leisteten. Dies ist aber schlicht die Kehrseite der Transparenz in Form politischer Handlungsermächtigung. Denn die Erkenntnis, dass staatliche Stellen im konkreten Einzelfall nicht das tun, was man von ihnen erwartet, erzeugt natürlich kein Vertrauen in die konkret handelnde Stelle. Dies ist aber nicht mit allgemeinem Misstrauen gegen staatliche Institutionen zu verwechseln. Vielmehr ermöglicht bestehende Transparenz durch die Möglichkeit des Aufklärens von Missständen im Einzelfall den korrigierenden Eingriff, der nur deshalb vorgenommen wird, weil ein allgemeines Vertrauen in den Staat besteht. Denn ansonsten wäre der korrigierende Eingriff aufgrund zu erwartender Aussichtslosigkeit obsolet.
b) Weitere Begründungsansätze für eine originäre Veröffentlichungspflicht
Weitere Begründungsansätze für eine originäre Veröffentlichungspflicht ergeben sich aus dem Demokratieprinzip, gegebenenfalls i. V. m. dem Prinzip der Republik, dem Rechtsstaatsprinzip, bestehenden Informationsrechten aus dem Organisations- und Verwaltungshandeln, dem Sozialstaatsprinzip, den Grundrechten und dem Gleichheitssatz.
Eine originär aus dem Demokratieprinzip folgende Veröffentlichungspflicht staatlicher Informationen wird jedoch abgelehnt. Dies wird damit begründet, dass das Volk seinen Machtanspruch in einer repräsentativen Demokratie an Vertreter:innen delegiere. Insoweit habe das Volk seine Hoheit über die Informationen abgetreten. Dem widerspricht allerdings die jüngere Literatur, die gerade in einer repräsentativen Demokratie zur Sicherstellung demokratischer Legitimation und Kontrolle eine stärkere informatorische Anbindung fordert. Es obliege aber auch hier dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob er dem informatorischen Ziel mit einem individuellen Anspruch oder einer grundsätzlichen Pflicht zur Veröffentlichung nachkomme.
Auch eine unmittelbar und alleinig aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Informationspflicht wird grundsätzlich abgelehnt. Dies wird vor allem damit begründet, dass das Demokratieprinzip einer allgemeinen Informationspflicht näherstünde, weil das Rechtsstaatsprinzip eher an partikulären Individualinteressen orientiert sei.
Ebenso scheidet eine Berufung auf bestehende Informationspflichten im Hinblick auf Verwaltungshandeln im Rahmen von Organisations- und Verfahrensrechten aus, weil diese nicht verallgemeinerbar sind.
Auch das Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG wird im Ergebnis nicht herangezogen, weil es primär auf den Schutz von Partikularinteressen ausgerichtet ist.
Selbiges gilt insoweit für die Forschungsfreiheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Dieses Argument lässt sich gleichermaßen auf andere Grundrechte und daraus resultierende Informationspflichten, wie im Hinblick auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG anwenden.
Aus dem Gleichheitssatz würde nur eine Gleichbehandlung im Hinblick auf andere Personen, die von Informationspflichten profitieren, folgen. Insofern ist Art. 3 GG hier auf derivative Teilhabe ausgerichtet.
Vor dem Hintergrund der hier bereits befürworteten originären Veröffentlichungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG bedarf dieser weitergehenden Begründungsansätze damit im Ergebnis auch nicht.
2. Landesverfassungen
Hinsichtlich der Landesverfassungen kann einerseits auf die bereits erörterten Grundsätze rekurriert werden, andererseits ergeben sich teils auch einzelne Bestimmungen die anderweitige Veröffentlichungspflichten im Kontext des jeweiligen Bundeslandes begründen.
Im Hinblick auf die Prinzipien der Demokratie, des Rechtsstaates, des Sozialstaates, des Staatszieles des Umweltschutzes sowie des Grundrechts der Informationsfreiheit kann auf die bereits erörterten Meinungsströmungen verwiesen werden. Diese gelten in vergleichbarer Weise auch im landesrechtlichen Kontext. Dies insbesondere soweit keine spezifischen landesrechtlichen Regelungen gelten und damit das Grundgesetz durchschlägt.
In folgenden Fällen verfügen die einzelnen Bundesländer zudem über spezifische Regelungen zu Veröffentlichungspflichten in den jeweiligen Landesverfassungen, die ihrerseits durch entgegenstehendes Verfassungsrecht eingeschränkt werden können:
Verfassung von Berlin (BlnVerf): Art. 66 Abs. 1 BlnVerf enthält eine Regelung, wonach die Verwaltung bürgernah und im demokratischen und sozialen Geist nach der Verfassung und den Gesetzen zu führen ist. Diese Regelung dient der Effizienzsteigerung in der Verwaltung und wurde vor allem im Zuge der Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen aktiviert. I. V. m. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG ließe sich damit wie auch bereits i.V.m. dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip vertreten, eine grundsätzliche Veröffentlichungspflicht der Berliner Verwaltung begründen, da es sich in Teilen um eine Konkretisierung des Demokratieprinzips handelt.
Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (HmbVerf): Art. 56 S. 3 HmbVerf enthält eine Regelung zur Veröffentlichungspflicht der Verwaltung im Hinblick auf gesetzlich bestimmte Informationen und Zugänglichmachung von vorhandenen Informationen.
Verfassung des Landes Brandenburg (BbgVerf): Art. 21 Abs. 3 S. 2 BbgVerf enthält, dass wenn auch auf Bürgerinitiativen begrenzte Recht auf Informationen gegenüber staatlichen und kommunalen Stellen. Zudem enthält Art. 39 Abs. 7 S. 2 BbgVerf ein Recht auf Umweltinformationen.
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (SHVerf): Art. 53 S. 1 SHVerf regelt die Verpflichtung zur Zurverfügungstellung von amtlichen Informationen. Art. 14 Abs. 2 SHVerf beschreibt zudem den gesicherten elektronischen Zugang zu Behörden. Mit letzterem ist aber ersichtlich nur die Art und nicht der Inhalt des Zugangs beschrieben.
Verfassung des Freistaates Sachsen (VerfSN): Art. 34 VerfSN enthält ein Recht auf Umweltinformationen.
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (MVVer): Art. 6 Abs. 3 MVVer enthält ebenso ein Recht auf Umweltinformationen.
Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf): Art. 33 ThürVerf beinhaltet auch ein Recht auf Auskunft über Umweltinformationen.
II. Einfachgesetzlicher Art
Der folgende Abschnitt widmet sich den Veröffentlichungspflichten auf einfachgesetzlicher Ebene. Dabei wird zunächst auf die Bundes- und sodann auf die Landesebene eingegangen.
1. Bundesebene
Wird unter „Veröffentlichungspflichten“ eine „aktive Informationspolitik“ verstanden, welche Bundesbehörden zu einer antragsunabhängigen Informationspolitik verpflichtet, erscheint es zweifelhaft, dass solche Veröffentlichungspflichten tatsächlich bestehen. Gerade innerhalb des IFG handelt es sich eher um ein Regelungsinstrument, welches hilft, Einsicht in gewünschte Akten zu bekommen, anstatt eigeninitiativ Transparenz zu bieten. Soweit jedoch im Rahmen der Antragsstellung eine Verpflichtung der Behörde zur Übermittlung einer Information begründet wird ergibt sich daraus jedenfalls eine mittelbare Veröffentlichungspflicht. Im Folgenden soll auf die einzelnen Regelungsbereiche der unmittelbaren Veröffentlichungspflichten im Informationsfreiheitsgesetz (§§ 1, 11 IFG), im Umweltinformationsrecht (§§ 7 Abs. 2, 10, 11 UIG) und im Verbraucherinformationsrecht (§ 6 Abs. 1 VIG) eingegangen werden.
Der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen ergibt sich aus § 1 Abs. 1 S. 1 IFG; der Anspruch die Informationen aufzuarbeiten aus § 11 IFG. § 11 Abs. 1 und Abs. 3 sind als Soll-Vorschriften formuliert, wirken aber eher wie „Muss“-Vorschriften.
Allerdings ist umstritten, ob es sich bei § 11 IFG um ein selbstständig einklagbares Recht handelt. Während Stimmen in der Literatur konstatieren, dass es sich bei § 11 IFG um mehr als eine reine Organisationsvorschrift handelt, welche Einzelnen ein subjektives Recht zuspricht, gibt der Wortlaut der Norm keine Anhaltspunkte für eine individualschützende Wirkung der Vorschrift. Es handelt sich bei § 11 IFG eher um eine objektivrechtliche Norm, wonach es kein selbstständig einklagbares Recht auf Veröffentlichung der Pläne und Verzeichnisse gibt - da es an einer „betont subjektivrechtlichen Ausrichtung“ des IFG des Bundes fehlt, entspringen den Veröffentlichungspflichten des IFG somit keine einklagbaren subjektiven Rechte.
Für bestimmte Informationsträger gelten diverse Veröffentlichungspflichten innerhalb des IFG, welche im Einzelnen kurz erläutert werden sollen.
aa) Verzeichnisse, § 11 Abs. 1 IFG
Gemäß § 11 Abs. 1 IFG sind Behörden dazu verpflichtet amtliche Informationen aufzuarbeiten und durch das Aufführen in Verzeichnissen den Bürger:innen einen besseren Zugang zu Informationen zu ermöglichen. Die Verzeichnisse dienen als „Findhilfsmittel“. Durch § 11 Abs. 1 IFG sind Zugangsberechtigte nach § 1 Abs. 1 IFG in der Lage ihr Zugangsrecht präziser und damit besser ausführen zu können. Verpflichtet sind die Behörden des Bundes. Darunter fallen die obersten Bundesbehörden (Bundesministerien) und Behörden, welche diesen unmittelbar und mittelbar nachgeordnet sind. Zudem gilt das IFG für die unmittelbare und mittelbare Bundesverwaltung und sonstige Organe und Einrichtungen des Bundes. Betroffen sind somit der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, das Bundespräsidialamt, die Deutsche Bundesbank, den Bundesrechnungshof und die Bundesgerichte.
Wie genau diese Verzeichnisse zu führen sind, ist dabei nicht gesetzlich vorgegeben, was in Anbetracht der Behördenvielfalt und Unterschiedlichkeit der Informationsbestände auch überwiegend als angemessen bewertet wird. In Betracht kommen Internet-Angebote, elektronische Datenbanken, sowie Informationsbroschüren.
Positiv hervorzuheben ist, dass solche Verzeichnisse das Informationsbegehren von Bürger:innen auch erstmalig wecken können. Für bereits Informationssuchende sind leicht zugängliche Verzeichnisse einfacher aufzufinden; auch kann schneller erkannt werden, welche Informationen der Behörde vorliegen und an wen genau sich mit speziellen Anliegen gewendet werden muss. Dies ist positiv im Sinne der Transparenz zu bewerten. Auch wird dadurch die Behörde entlastet, da es zu weniger Rückfragen kommt.
bb) Organisations- und Aktenpläne, § 11 Abs. 2 IFG
In § 11 Abs. 2 IFG wird die Allgemeinzugänglichkeit von Organisations- und Aktenplänen angeordnet. Organisationspläne machen Aufbau, Zusammenarbeit, Weisungsbefugnisse, Zuständigkeiten und Aufgabenwahrnehmung ohne personenbezogene Daten erkennbar, was die Suche nach Informationen erleichtern soll. Aktenpläne haben gegenüber Organisationsplänen eine Hilfs- und Konkretisierungsfunktion inne, sie bilden den konkreten Ordnungsrahmen.
cc) Die Internetklausel, § 11 Abs. 3 IFG
Informiert werden soll nach § 11 Abs. 3 IFG im Internet, es handelt sich bei § 11 Abs. 3 IFG um eine sog. „Internetklausel“. Informationen sollen in elektronischer Form allgemein zugänglich gemacht werden, was sowohl der Verwaltungsvereinfachung, als auch dem einzelnen einen schnellen Zugang ermöglichen soll.
Das Umweltinformationsgesetz (UIG) verpflichtet informationspflichtige Stellen des Bundes und bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts.
Das Umweltinformationsrecht ist bereichsspezifisch ausgerichtet, verzichtet aber ebenso auf Vorgaben zur Gestaltung der Verzeichnisse (§ 7 Abs. 2 Nr.2 UIG). Allerdings beinhaltet das UIG praktische Vorkehrungen zur Erleichterung des Zugangs an Informationen, welche die behördlichen Veröffentlichungspflichten, sowie den allgemeinen Zugang zu behördlichen Informationsnetzen und Datenbanken einbeziehen (§ 7 Abs. 2 UIG). § 10 UIG verpflichtet zudem die Verwaltung die Öffentlichkeit aktiv, systematisch und verständlich zu informieren. Es handelt sich demnach um eine gesetzlich initiierte aktive staatliche Informationspolitik. Zumal die Bundesregierung durch ihren periodisch wiederkehrenden Umweltszustandsbericht informieren muss, in dem auch gesetzliche Mindeststandards festgelegt sind (§ 11 UIG).
Auch § 11 IFG könnte sich an § 10 UIG orientieren, in dem die Verwaltung zur Verbreitung von Informationen durch eine aktive, systematische, verständliche, leicht zugängliche und stetig aktualisierte Unterrichtung der Öffentlichkeit verpflichtet wird. Eine solche Veröffentlichungspflicht wäre auch für das Informationsfreiheitsgesetz ein wünschenswerter Mindeststandart und macht die Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers beim IFG deutlich.
[Viele Checklisten, die so oder so ähnlich abgedruckt werden könnten finden sich im Anhang, zB zu informationspflichtige Stellen oder zum Informationszugang.]
§ 1 VIG (Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation, kurz: Verbraucherinformationsgesetz) sichert Verbraucher:innen ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zugang zu Informationen bezüglich Erzeugnissen und Verbraucherprodukten zu, welche bei behördlichen Stellen vorhanden sind. Gemäß § 6 S.3 VIG kann der Zugang zu Informationen auch unabhängig von einem Antrag erfolgen, beispielsweise über Informationsblätter.
Ausschlussgründe finden sich in § 3 VIG, eine Veröffentlichung darf nur nach sorgfältig durchgeführter pflichtgemäßen Interessenabwägung erfolgen.
Das VIG hat eine „Veränderung der behördlichen Informationskultur“ ausgelöst, was daran liegt, dass die Behörden durch die Möglichkeit der aktiven Verbraucherinformation einen Positionswechsel vollzogen haben, denn diese „geben ihre passive Rolle auf und definieren Informationshandeln an der Schnittstelle zum Verbraucher als Teil des behördlichen Überwachungsauftrages.“ Bei § 6 Abs. 1 S. 3 VIG handelte es sich um eine Ermächtigungsgrundlage für eine aktive, staatliche Verbraucherinformation: Danach „kann“ die informationspflichtige Stelle den Zugang zu Informationen gewähren und dies unabhängig von einem Antrag nach § 4 Abs. 1 VIG. Eine solches öffentlich-Machen kann über das Internet oder in sonstiger öffentlich zugänglicher Weise erfolgen. Damit wird erlaubt, dass die Behörde antragslos aktiv Informationen verbreitet, die nach dem VIG auskunftsfähig sind und ggf. bei entsprechendem Antrag auskunftspflichtig wären.
2. Landesebene
Grundsätzlich gilt wie bereits im Zusammenhang mit dem IFG des Bundes, dass immer dann eine mittelbare Veröffentlichungspflicht besteht, wenn ein antragsgemäßer Anspruch auf Information nach dem IFG des jeweiligen Landes besteht. Im Folgenden werden demnach nur die spezifischen landesrechtlichen Besonderheiten im Hinblick auf darüber hinaus bestehende Veröffentlichungspflichten hervorgehoben. Dabei ist festzuhalten, dass 7 Bundesländer über keinerlei Regelung zu Veröffentlichungspflichten verfügen. Berlin und Nordrhein-Westfalen verfügen zudem nur über eine Veröffentlichungspflicht, die eng begrenzt ist auf einzelne Informationsarten. Die 7 übrigen Bundesländer verfügen jeweils über Generalklauseln, die auf eine Veröffentlichung von veröffentlichungsgeeigneten oder für die Allgemeinheit interessanten Informationen drängen. Hierüber ergeben sich jeweils Einfallstore für die bereits geschilderten verfassungsrechtlichen Wertungen für eine Veröffentlichungspflicht grundsätzlich aller bei Behörden vorgehaltener Informationen vorbehaltlich widerstreitender und überwiegender Drittinteressen.
a) Baden-Württemberg
Nach § 11 Abs. 1 S. 1 LIFG gilt die grundsätzlich sehr weitreichende Regelung, dass möglichst viele zur Veröffentlichung geeignete amtliche Informationen über öffentliche Netze zur Verfügung zu stellen sind. Jedoch richtet sich diese Regelung nach § 11 Abs. 1 S. 1 LIFG auch nach den Maßgaben „dieses Gesetzes“, also dem LIFG. Insoweit könnte man die Auffassung vertreten, dass diese Regelung nicht weitergeht, als die Veröffentlichungspflicht, die dann besteht, wenn ein Anspruch auf Veröffentlichung einer Information nach § 1 Abs. 2 LIFG greift. Dem würde jedoch die Regelung des § 11 Abs. 1 S. 2 IFG widersprechen, der bereits einzelne Informationen an und für sich für veröffentlichungswürdig erklärt. Der Zusatz nach den Maßgaben „dieses Gesetzes“ ist somit wohl viel mehr darauf bezogen, dass die Berücksichtigung der im Gesetz genannten Rechte Dritter ebenso für die originäre Veröffentlichungspflicht nach § 11 Abs. 1 S. 1 LIFG gilt. Die Reichweite der Veröffentlichungspflicht richtet sich dabei nach der Eignung zur Veröffentlichung. Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Ausführung zu Veröffentlichungspflichten ist damit im Grundsatz jede behördliche Information unter Beachtung widerstreitender Interessen Dritter gemeint.
b) Berlin
Auch § 17 LIFG bestimmt eine originäre Veröffentlichungspflicht im Hinblick auf einzelne Informationen. Geregelt ist insoweit die Veröffentlichung von Plänen im Bereich des öffentlichen Umweltrechts (Abs. 1), Messungen im weitesten Sinne zum Stand der Umwelt (Abs. 2) und Verträge mit Privatunternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge (Abs. 3 i.V.m. § 7a LIFG).
c) Bremen
Bremen regelt in § 11 LIFG, dass einzelne dort aufgelistete Informationen, sowie nach der Generalklausel in § 11 Abs. 4 S. 1 LIFG auch weitere geeignete Informationen unter Beachtung des Schutzes personenbezogener Daten und des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses in elektronischer Form veröffentlicht werden. § 11 Abs. 4a LIFG hebt dabei hervor, dass hiervon auch Verträge mit Privatunternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge sowie Vergütungsverträge über die Erstellung von Gutachten erfasst sind. Diese Informationen werden auf einer zentralen Plattform samt der entsprechenden Metadaten veröffentlicht (vgl. § 11 Abs. 6 LIFG). Ausschlaggeben ist dabei die Auslegung des Wortes „geeignet“. Nach dem Sinnzusammenhang des Satzes bezieht sich das Adjektiv „geeignet“ auf das Verb „veröffentlichen“. Insoweit geht es um die Eignung zur Veröffentlichung. Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Ausführung zu Veröffentlichungspflichten ist damit im Grundsatz jede behördliche Information unter Beachtung widerstreitender Interessen Dritter gemeint.
d) Hamburg
Hamburg regelt unter dem kontraintuitiven Begriff „Anwendungsbereich“ in § 3 Abs. 1, 2 LIFG ebenfalls eine originäre Veröffentlichungspflicht, allerdings auf den ersten Blick zunächst nur für die dort explizit genannten Informationen. In § 3 Abs. 2 Nr. 2 LIFG wird aber ebenfalls eine Generalklausel für die Veröffentlichungspflicht formuliert, durch welche Informationen von öffentlichem Interesse veröffentlicht werden sollen, die zu den in § 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 LIFG Informationen vergleichbar erscheinen. Insoweit erscheint die Formulierung restriktiver, als die anderer LIFGs die auf die Frage nach der Eignung für die Veröffentlichung abstellen. Durch das Begriffspaar „öffentliches Interesse“ wird jedoch ebenso generalklauselartig ein Einfallstor für die bereits dargelegten verfassungsrechtlichen Erwägungen eröffnet, die damit jedwede behördliche Information für veröffentlichungswürdig erklärt. Wie auch in anderen Fällen steht die Veröffentlichung dabei unter dem Vorbehalt widerstreitender Interessen (§§ 3 Abs. 1, 2 i.V.m. §§ 4 bis 7, 9 LIFG). § 10 LIFG konkretisiert die Art und Weise der Veröffentlichungspflicht. Danach sind die Informationen unverzüglich im Volltext und in elektronischer Form zu veröffentlichen (§ 10 Abs. 1 LIFG). Insbesondere ist auch die maschinelle (§ 10 Abs. 5 LIFG) Weiterverwendung der Informationen grundsätzlich frei, wobei die veröffentlichende Stelle im Hinblick auf etwaige Urheberrechte auf die Einräumung entsprechender Nutzungsrechte hinwirken soll (§ 10 Abs. 2 LIFG). Die Veröffentlichung erfolgt über ein zentrales Portal (§ 10 Abs. 1 S. 1 LIFG) und die Informationen werden dort mindestens 10 Jahre vorgehalten (§ 10 Abs. 6 LIFG).
e) Nordrhein-Westfalen
Das LIFG des Landes Nordrhein-Westfalen regelt eine eng umgrenzte Veröffentlichungspflicht in § 12 S. 1 LIFG für Geschäftsverteilungspläne, Organigramme und Aktenpläne. Dabei soll die jeweilige Information auch nur nach Möglichkeit elektronisch zur Verfügung gestellt werden (§ 12 S. 2 LIFG).
e) Rheinland-Pfalz
Rheinland-Pfalz hat in § 4 Abs. 1, 2 S. 1 LTG eine sehr weitgehende Veröffentlichungspflicht derart statuiert, dass alle Informationen der veröffentlichungspflichtigen Stellen oder sogar einer Stelle gegenüber welche die veröffentlichungspflichtige Stelle einen Übermittlungsanspruch hat (§ 4 Abs. 2 S. 2 LTG) auf einer zentralen Plattform nach § 6 LTG veröffentlicht werden. In § 7 Abs. 1, 2 LTG werden in diesem Zusammenhang beispielhaft Informationen aufgelistet. Die Informationen sollen nach § 8 Abs. 1 S. 2 LTG in elektronischer Form und im Volltext veröffentlicht werden. Die Vorhaltung eines offenen maschinenlesbaren Formates samt Metadaten steht dabei unter dem Vorbehalt des unverhältnismäßigen Aufwandes (§ 8 Abs. 3 S. 1 HS. 2 LTG). Die Weiterverwendung ist dabei grundsätzlich frei, wobei sich die veröffentlichungspflichtige Stelle bemüht im Zweifel entsprechende Nutzungsrechte einzuholen (§ 10 Abs. 2 LTG). Die Veröffentlichung erfolgt in jeweils aktueller Form (§ 8 Abs. 4 LTG) grundsätzlich für 10 Jahre, wobei Umweltinformationen unbegrenzt zur Verfügung gestellt werden (§ 4 Abs. 5 LTG). Wie gewohnt steht die Veröffentlichung dabei unter dem Vorbehalt des erforderlichen Schutzes von Drittinteressen (vgl. §§ 14 - 17 LTG).
f) Sachsen-Anhalt
Sachsen-Anhalt hat in § 11 Abs. 2 LIFG eine Informationspflicht explizit im Hinblick auf Organisations- und Aktenpläne ohne personenbezogene Daten statuiert. In § 11 Abs. 3 wird darüber hinaus aber eine weitgehende Generalklausel verankert. Nach § 11 Abs. 3 LIFG sollen weitere geeignete Informationen in elektronischer Form allgemein zugänglich gemacht werden. Die Ausgestaltung als Soll-Vorschrift gibt dabei die Richtung vor, dass dem Grunde nach zur Veröffentlichung geeignete Informationen zu veröffentlichen sind. Das Wort „geeignet“ bietet zudem auch hier das Einfallstor für die grundrechtlichen Wertungen die grundsätzlich alle behördlichen Informationen die Eignung zur Veröffentlichung (gewiss im Rahmen der Abwägung widerstreitender Interessen) zusprechen. Eine zentrale Plattform für die Veröffentlichung wie in anderen Bundesländern gibt es dabei jedoch nicht.
g) Schleswig-Holstein
Im LIFG finden sich an drei Stellen Veröffentlichungspflichten. Zwei beziehen sich dabei spezifisch auf Umweltinformationen. So sind die informationspflichtigen Stellen erstens dazu verpflichtet den Zugang bei ihnen verfügbarer Umweltinformationen insbesondere durch die Einrichtung öffentlich zugänglicher Informationsnetze und Datenbanken zu erleichtern (§ 8 Abs. 1 S. 1 LIFG). Diese Verpflichtung bezieht sich aber wohl nur auf solche Informationen, die bereits elektronisch gespeichert sind, denn nach § 8 Abs. 1 S. 2 LIFG sind die informationspflichtigen Stellen verpflichtet darauf hinzuwirken, dass die bei ihnen verfügbaren Umweltinformationen in Formaten gespeichert werden, die über Mittel der elektronischen Kommunikation abrufbar sind. In diesem Zusammenhang fehlt es aber augenscheinlich an einer Regelung, die eine Abwägung mit Drittinteressen im Hinblick auf die Veröffentlichung von Umweltinformationen erzwingt. Durch § 8 LIFG soll der Zugang zu Umweltinformationen aber auch nur „erleichtert“ werden. In diesem Sinne kann man das Wort „erleichtern“ derart verfassungskonform auslegen, dass hierüber das Maß der notwendigen Erleichterung des Zugangs an Informationen dann auf 0 reduziert wird, wenn Drittinteressen einer Veröffentlichung entgegenstehen sollten. Zweitens ergibt sich mit Blick auf Umweltinformationen aus § 12 Abs. 1 S. 1 LIFG, dass die Öffentlichkeit durch die informationspflichtige Stelle über den Zustand der Umwelt aktiv und systematisch aber in angemessenem Umfang unterrichtet wird. Nach § 12 Abs. 1 S. 2 LIFG werden deshalb die in diesem Zusammenhang relevanten Umweltinformationen über die die informationspflichtigen Stellen verfügen verbreitet beziehungsweise im Umweltportal des Landes bereitgestellt. Eine nicht abschließende Liste der relevanten Informationen ist in § 12 Abs. 2 LIFG abgebildet. Die Veröffentlichungspflicht wird nach § 12 Abs. 4 S. 1 LIFG erweitert auf Informationen die zur Abwendung oder Begrenzung von Schäden in Folge einer Bedrohung der menschlichen Gesundheit oder der Umwelt für die Öffentlichkeit nützlich sein können. Die entsprechenden Informationen sollen nach § 12 Abs. 2 mit Hilfe elektronischer Kommunikationsmittel verwendet werden, soweit diese vorhanden sind. Da sich die Beschränkung auf das Kommunikationsmittel und nicht auf das Vorhandensein etwaiger elektronischer Dateiformate bezieht, bildet die notwendige Digitalisierung der Daten grundsätzlich kein Hindernis für die aufgrund der Ausgestaltung als Soll-Vorschriften grundsätzlich vorgesehene Veröffentlichung. Über § 12 Abs. 7 Nr. 4 LIFG besteht jedoch die Möglichkeit diese Interessen in die Abwägung miteinzubeziehen. Dies gilt über § 12 Abs. 7 LIFG auch grundsätzlich für anderweitige Drittinteressen die einer Veröffentlichung (teilweise) entgegenstehen können. Drittens regelt § 11 Abs. 1 LIFG die Veröffentlichung dort gelisteter spezifischer Informationen unter Ausnahme einzelner explizit benannter öffentlicher Stellen. § 11 Abs. 1 S. 4 erweitert diese Veröffentlichungspflicht weiterhin allerdings um die bloße Möglichkeit einzelner Landesbehörden, Informationen allgemein zugänglich zu machen, die diese im Hinblick auf eine Veröffentlichung für geeignet halten. Die Eignung zur Veröffentlichung wird auch hier wieder von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten unter Beachtung widerstreitender Drittinteressen ausgefüllt. Es bleibt aber beim Ermessen der Behörde durch die Ausgestaltung als Kann-Vorschrift. Die entsprechenden Informationen nach § 11 Abs. 1 LIFG sollen an ein zentrales elektronische Informationsregister gemeldet werden (§ 11 Abs. 2 LIFG) in welchem die Informationen veröffentlicht werden müssen (§ 11 Abs. 3 LIFG). Demnach wird es auch hier dem Grunde nach zur elektronischen Veröffentlichung kommen.
h) Thüringen
§ 5 Abs. 1 S. 1 des LTG normiert eine grundsätzliche Veröffentlichungspflicht für die veröffentlichungspflichtigen Stellen im Hinblick auf Informationen von allgemeinem Interesse für die Öffentlichkeit, die das Ende oder den Abschluss eines Verwaltungsvorganges dokumentieren und bei der Behörde, entstanden, bestellt oder beschafft worden sind. Informationen von allgemeinem Interesse sind nach der Überformung durch die Verfassungsinterpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG alle Informationen die bei informationspflichtigen Stellen vorliegen. Durch die Begrenzung auf das Ergebnis oder den Abschluss eines Verwaltungsvorganges werden hier jedoch Informationen betreffend den aktuellen Willensbildungsprozess der jeweiligen Stelle ausgegliedert. Beispielhaft werden in § 5 Abs. 1 S. 2 LTG einzelne zu veröffentlichende Informationen gelistet. Ergänzt wird diese Liste durch die Informationen in § 6 Abs. 3 Nr. 2 LTG. Natürlich ist vor der Veröffentlichung stets eine Abwägung mit etwaigen entgegenstehenden Drittinteressen vorzunehmen (vgl. § 5 Abs. 4 Nr. 2, Abs. 5 LTG gegebenenfalls i. V. m. § 6 Abs. 3 S. 2 LTG). Nach § 5 Abs. 3 S. 1 LTG erfolgt die Veröffentlichung im Internet und damit auf elektronischem Wege. Insbesondere besteht die Möglichkeit diese zentral in einem Transparenzportal i. S. d. § 7 LTG zu veröffentlichen (§ 6 Abs. 2 LTG). Eine explizite Pflicht hierzu besteht jedoch grundsätzlich nicht. Anders ist dies für solche Informationen, die erstmals in elektronischen Akten des vollständig ausgerollten landeseinheitlichen, zentralen, ressortübergreifenden elektronischen Dokumentenmanagementsystems vorgehaltenen werden (§ 6 Abs. 3 Nr. 1 LTG) und die in § 6 Abs. 3 Nr. 2 LTG genannten Informationen. Insoweit werden zumindest alle derzeit und künftig entstehenden Informationen über das Transparenzportal abrufbar sein. Die Speicherung im Transparenzportal erfolgt mindestens für 10 Jahre bezogen auf die jeweils aktuelle Form der Information. Nach Möglichkeit sollen im Transparenzportal auch Metadaten zur Verfügung gestellt werden (§ 7 Abs. 5 S. 2 LTG). Die Weiterverwendung der Daten im Transparenzportal wird grundsätzlich nach § 7 Abs. 9 LTG unter dem Vorbehalt anderer gesetzlicher Regelungen gestattet.
C. Veröffentlichungsdefizite
I. Veröffentlichungsdefizite
Der beschriebene bestehende Stand der Veröffentlichungspflichten bleibt weitgehend hinter den gesetzlichen Möglichkeiten einer „aktiven behördlichen Information der Öffentlichkeit“ zurück, auch was internationale Standards betritt. Denn auch, wenn die hier vertretene weitergehende verfassungsrechtliche Interpretation eine entsprechende Veröffentlichungspflicht im Zuge widerstreitender Interessen begründet und auch einzelne Bundesländer teils entsprechende oder über die verfassungsrechtliche Interpretation überformbare Veröffentlichungspflichten enthalten, entspricht die originäre Veröffentlichung weder in den meisten Bundesländern noch auf Bundesebene der behördlichen Praxis. Wünschenswert wären hingegen Ansätze, welche sich an eine aktive behördliche Informationspolitik annähern. Vorbildcharakter kann insoweit insbesondere das Transparenzgesetz in Rheinland-Pfalz haben, dass die weitestgehende einfachgesetzliche Veröffentlichungspflicht statuiert (s. o.). Handlungsbedarf gibt es vor allem bei der Entbürokratisierung des Zugangs, der Spezifikation wer Anspruch auf Zugang hat, sowie bei Schlupflöchern innerhalb der „amtlichen Informationen“. Diese Punkte machen die Diskrepanz zwischen rechtspolitischen Anspruch, welcher darauf gerichtet war eine aktive behördliche Informationsquelle für die Öffentlichkeit zu schaffen und der (gesetzlichen) Wirklichkeit deutlich:
aa) Bürokratisierung
IFG-Anträge stellen einen formalen Vorgang dar, welcher sich im Gegensatz zu anderen Bearbeitungsformen als relativ aufwendig erachtet, so dass die Überlegung besteht, den Prozess unbürokratischer zu gestalten. Auf anderen Rechtsgrundlagen könnte die Bearbeitung einfacher Auskunftserteilungen weniger komplex und damit schneller und einfacher erfolgen. Diese Fragen der bürokratischen Hürden würden sich nicht stellen, würde es eine Art Automatismus geben, mit welchem Informationen online jedem:jeder zugänglich gemacht werden würden.
bb) Faktischer Zugang: „Jeder“?
Veröffentlichungspflichten würde es eher entsprechen, wenn der Zugang zu Informationen unabhängig von der Kategorisierung der Antragsteller:innen bestehen würde, indem die Information von vornherein öffentlich jedem zur Verfügung gestellt würde. Für die praktische Wirksamkeit des Informationszugangs ist nämlich von großer Bedeutung, wer faktisch tatsächlichen Zugang erhält: Nach § 1 1 IFG hat beispielsweise „Jeder“ einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen; diese Formulierung „Jeder“ enthält allerdings einige Unklarheiten, die sich negativ auf den tatsächlichen Zugang bestimmter Gruppen und Formierungen auswirken könnte. Während mittlerweile – trotz abweichender Gesetzesbegründung – Privatrechtssubjekte, Bürgerinitiative und Verbände unter den Begriff „jeder“ fallen, ist dies immer noch unklar bei „alltäglichen Konstellationen wie eine aus Anliegern einer Straße geformte Gemeinschaft“. Besser wäre es, wenn die Antragsbefugnis auch von mehreren Personen, welchen keine Rechtspersönlichkeit immanent ist, ausdrücklich zugestanden würde. Solche Antragskriterien auf Veröffentlichung beschränken demnach den Zugang und sollten im Sinne einer gelebten Veröffentlichungspflicht komplett aufgehoben werden.
Dafür spricht auch die Problematik, dass es immer wieder vorzukommen scheint, dass Behörden den Zugang zu Informationen verweigern „mit der Begründung, es handele sich bei diesen Informationen gar nicht um „ihre“; vielmehr stammten sie von anderen „dafür zuständigen“ Behörden oder von Privaten.“ Durch das Weiterverweisen wird der Antragsteller nicht in seinem Interesse auf Informationszugang befriedigt. Dies erfolgt ohne rechtliche Grundlage, da es auf eine „Urheberschaft“ der auskunftspflichtigen Stelle gerade nicht ankommt. Würde von einer antragsunabhängigen Veröffentlichungspflicht ausgegangen werden, gäbe es keine solche Möglichkeit, den Zuständigkeitsbereich zu umgehen.
dd) Nationaler Vergleich
Es könnten auch Verbesserungen im Bereich der aktiven Informationspolitik der Verwaltung bestehen, indem sich an andere in Deutschland bestehende Gesetze orientiert wird. Darunter zählen Erleichterungen des Informationszugangs, welche durch öffentlich zugängliche Datenbanken realisiert werden könnten. Mit dem Grundsatz “access for one – access for all” werden die Vorteile von Veröffentlichungsplattformen zusammengefasst, welche es Nutzer:innen ermöglichen einen bequemen, schnellen und anonymen Zugang zu amtlichen Antworten zu erhalten. Hat eine Person einen spezifischen Antrag gestellt, erscheint es naheliegend, diesen auch der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und nicht für jeden einzlenen gesondert Informationen. Der Grundsatz “access for one – access for all” zeichnet damit das Bild einer “Transparenz 2.0.”.
Auch wenn rechtssystematisch der individuelle IFG-Antrag den Zugang zu bestimmten Kontaktadressen von Behördenmitarbeiter:innen führt, ist es im Sinne einer transparenteren Verwaltung wünschenswerter, würden diese individuellen Zugangsdaten bereits im Vorfeld von der Behörde offengelegt. Auch sollten benutzerfreundliche Orientierungshilfen angeboten werden und dabei helfen, Unübersichtlichkeit vorzubeugen, wenn sich Bürger:innen informieren wollen.
II. Eine Tendenz zur originären Veröffentlichung?
Der durch das steigende zivilgesellschaftliche Engagement und die mutmaßlich auch dadurch steigende Anzahl an jährlichen Informationsfreiheitsgesetzanfragen zunehmende Druck auf eine originäre staatliche Veröffentlichung könnte jedoch bald dazu führen, dass sich die hier vertretene verfassungsrechtliche Theorie im Hinblick auf eine originäre Veröffentlichungspflicht und staatliche Praxis annähern. So verfügen bereits 7 Bundesländer über entsprechende einfachgesetzliche Regelungen, denen sich eine Tendenz zur originären Veröffentlichung staatlicher Informationen entnehmen lässt. Auch auf Bundesebene wird derzeit ein Gesetzgebungsvorschlag aus der Mitte von FragDenStaat, dem netzwerk recherche, Mehr Demokratie, Transparency International Deutschland, der Deutschen Gesellschaft für Informationsfreiheit, Lobbycontrol und abgeordnetenwatch.de diskutiert. Wenn auch etwas verklausuliert, enthält dieser erste Entwurf ebenfalls eine originäre Veröffentlichungspflicht. So hat nach dessen § 3 Abs. 1 zwar jede Person nur einen Anspruch auf Zugang zu den Informationen, die für eine informationspflichtige Stelle verfügbar sind. Daraus ließe sich zunächst schließen, dass sich auch hier eine Veröffentlichung nur durch eine Antragstellung und entsprechende Antwort der staatlichen Stelle erreichen ließe. Einer originären Veröffentlichung stünde dies nicht gleich. Jedoch ergibt sich sodann aus § 3 Abs. 2 des Entwurfes, dass der Anspruch neben einer Antragstellung bei der informationspflichtigen Stelle auch durch die Nutzung des Transparenzportals verwirklicht werden kann. Demnach ist zu folgern, dass die Information bereits durch das Einstellen auf dem Transparenzportal veröffentlicht werden muss. Denn ansonsten könnte die jeweilige Person ihrem Informationsinteresse durch die Nutzung des Transparenzportals nicht nachkommen. Eine lediglich über das Transparenzportal erfolgende Vermittlung der Antragstellung gegenüber der Behörde würden den zweiten Fall des § 3 Abs. 2 des Entwurfs obsolet machen. Dies kann demnach damit nicht gemeint sein.
Der zivilgesellschaftliche Entwurf ist insofern Anstoß für eine Koalitionsvertrag verankertes Versprechen, wonach das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes zu einem Bundestransparenzgesetz weiterentwickelt wird. Diese Initiative wird seit kurzem flankiert von dem Bestreben auch die Gerichtsöffentlichkeit in einem Bundestransparenzgesetz einzubetten und nicht wie sonst aus den Informationsfreiheits-, Datennutzungs- und Transparenzgesetzen auszuklammern. Soweit dieses auf Bundesebene tatsächlich umgesetzt werden sollte ist zu erwarten, dass dem Beispiel auch die übrigen Bundesländer folgen werden. Das Bundesland Sachsen wird dem vermutlich zuvorkommen, da es bereits in diesem Jahr ein Transparenzgesetz verabschiedet hat, dass zum 01.01.2023 in Kraft treten wird. Nach dessen § 2 Abs. 1 LTG gilt eine Veröffentlichungspflicht der transparenzpflichtigen Stelle, wonach diese Informationen auf der Transparenzplattform bereitstellen. § 2 Abs. 2 S. 1 LTG stellt insoweit klar, dass es sich um alle Informationen handelt, über welche die transparenzpflichtigen Stellen verfügen. Aus § 8 Abs. 1 LTG, der zu veröffentlichende Informationen auflistet, kann insoweit nicht geschlossen werden, dass dieser die Informationen abschließend auflistet. Denn ansonsten wäre der weite Wortlaut des § 2 Abs. 2 S. 1 LTG obsolet. Insoweit dient § 8 Abs. 1 LTG nur einer Klarstellung im Hinblick auf in jedem Fall zu veröffentlichende Informationen, da bei den dort genannten Informationen eine geringere Wahrscheinlichkeit der einer Veröffentlichung entgegenstehenden Drittinteressen besteht. Damit scheint der Weg frei für eine auch faktisch grundsätzlich bestehende Veröffentlichungspflicht.
Alle hier zitierten Quellen finden sich in der digitalen Literaturdatenbank.
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